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信用证欺诈例外原则适用研究/刘京柱

时间:2024-07-12 21:19:22 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8823
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信用证欺诈例外原则适用研究

内容提要:信用证是最常见的国际贸易结算方式,信用证在我国对外经济贸易中的作用日益重要。但是由于银行在信用证结汇中只对单证作表面的审查,而不审查货物,就使得一些不法商人有机可乘,利用信用证的这一特性进行诈骗活动。本文简要分析了信用证的特点、信用证欺诈产生的原因,就国际贸易实务中如何防范信用证欺诈以及在发生信用证欺诈的情况下,如何进行有效的法律救济作了初步的研究。
关键词:信用证 欺诈 防治 法律救济 禁令 违法例外欺诈例外
一、信用证欺诈例外原则的内涵及理论基础
(一)信用证的概念和特点
根据国际商会《跟单信用证统一惯例》(UCP500)的规定,信用证是指一项约定,不论其名称或描述如何,由一家银行(开证行)依照客户(申请人,通常是进口商即买方)的要求和指示或以自身名义,在符合信用证条款的条件下,凭规定单据自己或授权另一家银行向第三人(受益人,通常是出口商即卖方)或其指定人付款或承兑支付受益人出具的汇票。由于信用证在国际贸易结算中起到安全保证、资金融通等作用,它已是现在国际贸易中广泛使用的最为重要的收付方式。
信用证主要有三个特点。
1 、独立抽象性。信用证的独立抽象性是指银行只负责审查单据的表面真实性、完整性、一致性,只要单证之间,单单之间相一致,银行即承担向受益人付款的责任,而不论基础合同之间的关系,UCP500第三条规定:“信用证按其性质与凭以开立信用证的销售合同或其他合同,均属不同的业务。即使信用证中援引这些合同,银行也与之毫无关系并不受其约束。因此银行的付款、承兑并支付汇票或议付及或履行信用证下任何其他义务的承诺,不受申请人提出的因其与开证行之间或与受益人之间的关系而产生索赔或抗辩的约束。”该条旨在明确开证行不得利用单证不符以外的抗辩对抗信用证其他当事人。信用证是独立于买卖合同或任何其他合同之外的交易,开立信用证的基础是买卖合同,但银行与买卖合同无关,也不受其约束。因此,一家银行做出的付款、承兑、支付汇票或议付或履行信用证下其他义务的承诺不受申请人与开证行或与受益人之间关系而提出的索赔或抗辩的约束。
2 、信用证交易的标的物是单据。对于出口商来说,只要按信用证规定条件提交了单据,在单单一致,单证一致的情况下,即可从银行得到付款;对进口商来说,只要在申请开证时,保证收到符合信用证规定的单据即行付款并交付押金,即可从银行取得代表货物所有权的单据。因此,银行开立信用证实际是进行单据的买卖。
3 、银行提供信用。在信用证交易中,银行根据信用证取代买方承担了作为第一付款人的义务,日后只要卖方提供了符合信用证的单据,即使买方破产,卖方也能从银行得到付款保证。这样,银行提供了远优于进口商个人信誉的银行信用,较之托收或直接付款方式来说,使卖方风险大为减少。
 (二)信用证欺诈的种类
信用证是国际贸易发到一定程度的历史产物,它促进了国际贸易的发展。与其它国际结算方式相比,由于银行信用的介入,其可靠性得到加强,这是买卖双方乐于采用信用证结算的主要原因。但是,从上文有关信用证的理论来看,由于银行在信用证结汇中只对有关单证作表面的审查,只要单证一致,单单一致就应对卖方付款,而对货物不予审查,这就使得一些不法商人有机可乘。卖方利用银行不管货物的特点,销售一些根本不存在的货物,并伪造提单;或者有时提单所载货物与实际货物完全不一样。在这种情况下,买方付了款,却取不到货,或者取到的货与所订的完全不同,成为受害者。在国际贸易实践中,常见的利用信用证欺诈的行为有以下几种:
1、使用伪造、变造的信用证或附随的单据、文件的。使用伪造、变造的信用证行骗,可以是买方骗取卖方货物或卖方骗取买方开出真信用证,也可以是直接骗取银行付款。伪造、变造附随的单据、文件,即伪造、变造与信用证条款相一致的假单据、假文件。根据UCP500的规定,受益人要提交商业发票、保险单据和运输单据,其中提单是受益人主要的伪造目标。一种方式是通过伪造提单的内容,另一种方式是设立假公司,伪造假提单。伪造信用证主要是行为人通过编造虚假的根本不存在的银行开出信用证或者假冒有影响的银行的名义开出假信用证。变造信用证是行为人在真实、合法的银行信用证结算凭证的基础上或以真实的银行信用证结算凭证为基本材料,通过剪接、挖补、涂改等手段改变银行信用证结算凭证的内容和主要条款使其成为虚假的信用证。
2、使用作废的信用证。主要指使用过期的信用证、使用无效的信用证、使用涂改的信用证等。
3、骗取信用证。可以是开证申请人骗银行开具信用证,也可是他人骗取他人已开出的信用证行骗。
4、利用软条款进行欺诈。软条款欺诈在法学理论上和法律规定上,均没有统一的或权威的定义表述。一般认为,“软条款”是指由开证申请人要求在信用证中加列的,由其控制信用证的生效条件和限制单据结汇效力的条款。其目的在于使开证申请人具有单方面随时解除付款责任的主动权,以达到诈取保证金,增加出口商的风险,使货款的收回完全取决于买方的商业信用。所谓软条款信用证,是指在开立信用证时,故意制造一些隐蔽性的条款,这些条款上赋予了开证人或开证行单方面的主动权,从而使信用证随时因开证行或开证申请人单方面的行为而解除,以达到骗取财物的目的。诈骗分子通过软条款信用证设下的陷阱主要表现在以下几个方面:(1)信用证开出后暂不生效,需要待开证行签发通知后生效;(2) 限制性装运条款,如规定公司船名、目的港、起运港或验货人、装船时间须待开证申请人通知或须开证申请人同意,并以修改书形式通知;(3) 限制性单据条款,如品质证书须由开证申请人出具,或须开证行核实或与开证行存档之样品相符;(4)收货收据须开证申请人签发或核实。
由于这些条款的存在,使得表面为不可撤销的信用证变成了变相的可撤销的信用证。
5、以保函换取倒签提单、预借提单及清洁提单。倒签提单是指货物实际装船日晚于信用证规定的装船日期,但仍按信用证规定的日期签发提单。预借提单主要是指在货物实际装船完毕前签发的,并将当天的日期记载于提单签发日期栏内。倒签提单和预借提单都属于欺诈行为。此外,卖方为了掩盖货物不清洁的真相,凭保函要求将本应签发的不清洁提单作为清洁提单签发,使单证相符,顺利结汇,并逃避本应承担的违约责任。有的是取得货物后,将财产转移,宣布企业破产;有的则是与银行勾结,在信用证到期付款前,将银行资金转移,宣布银行破产;还有些不法分子,为骗取银行贷款,预先编造虚假的事实,谎称自己有进口商需要货物,骗取进口商与其订立货物买卖合同后为其开具信用证,受益人在得到信用证后,向自己所在地银行出示信用证,证明其在国外有一笔生意,要求银行为其贷款以筹货物,在其骗得银行货款后,将此款挪作他用或卷款潜逃。
(三)信用证欺诈例外原则的内涵
信用证已成为金融和贸易领域重要的结算支付工具。确保信用证具有快捷、可靠、经济和便利优点的一项重要法律规则便是独立性原则。该原则的基本含义是指:不可撤销的信用证(无论商业跟单信用证或备用信用证)应与该信用证据以产生或作为该信用证基础的其它合同、协议和安排相互分离和独立。这种分离和独立的实质是将信用证的开立、兑付及纠纷解决与其它买卖合同、开证合同等基础性或附属性合同的效力、履行及纠纷隔离开来,使信用证能够在相对自我封闭的安全环境中运行。虽然信用证的独立性非常重要,但独立性原则并非一项无例外的原则。首先,按照美国《统一商法典》有关信用证的第五篇第5—109条和其他国家的判例、司法解释,如果受益人的行为构成了对信用证开证人或开证申请人的严重欺诈,则开证人可自行决定拒付信用证;或者当开证人不同意拒付时,也可由开证申请人向有管辖权的法院申请采取禁令或类似措施阻止信用证的兑付。这一规定和作法实际上允许以基础交易中产生的受益人的严重欺诈去阻止信用证本身的履行,从而突破了将基础交易与信用本身分开和隔离的独立性原则,排除了独立性原则在此种条件下的适用,成为独立性原则适用中的一项例外规定。这种特殊规定和作法被称为信用证独立性的欺诈例外。除了欺诈例外,在某些情况下,还存在有别于欺诈例外的第二种例外--“违法例外”,即指因基础交易中的严重违法行为而停止或免除开证人履行其信用证项下的付款义务。目前的立法对违法例外尚无明确的规定,但UCC5-103(b)规定,本编中任何规则之规定,其本身并不要求,也不否认,同一规则或相反之规则适用于本篇未加规定的任何情况或任何人。有人认为这规定意味着UCC允许以基础交易中的欺诈和限制排除独立性原则的欺诈例外原则,并不排斥和否认以基础交易中的刑事违法为由去突破独立性原则,从而创设UCC未加以规定的违法例外原则。
(四)信用证欺诈例外原则的理论基础
1、“欺诈使得一切无效。”这是民商法最基本的法律原则之一,L/C欺诈也不例外,是信用证欺诈例外的第一个理论基础。各国一致认为,基于维护社会公正及良好的商业道德的需要,在发生L/C欺诈的情况下,应对信用证独立抽象原则软化处理或排除适用,因为对信用证欺诈问题的解决,不能通过信用证制度内部找到答案,产生信用证欺诈的根源是独立抽象原则,而这一原则信用证制度的核心所在,若因欺诈而否定独立抽象原则,则等于否定整个信用证制度。
2、“诚实信用原则”作为民法上的“帝王原则”,是现代民法理论及立法和实践中普遍遵守的原则。受益人提交伪造的或带欺诈性陈述的单据,正是违背了诚信原则,如果在这种情况下仍坚持《跟单信用证统一惯例》,认为银行应对受益人付款,买方只能依据买卖合同向卖方索赔,显然是不公平的。
3、信用证欺诈例外的第三个理论依据是各国冲突法普遍规定的“公共秩序保留原则”,即如果当事人选择适用的外国法或国际惯例违反本国的社会公共利益、法律的基本原则或公序良俗时,法律可以排除其适用。现代各国基本上都确立了“诚实信用原则”,要求民事主体应当诚实守信,否则就要承担相应的法律责任,信用证交易中,在开证申请人或受益人存在欺诈的情况下如仍适用UCP500就会显失公平。
二、信用证欺诈例外原则的适用条件
(一)有欺诈存在
UCP500并没有信用证欺诈的规定,国际商会既没有对欺诈下一个定义,也没有对信用证欺诈作出规定。《美国统一商法典》(UCC)同样也没有对信用证欺诈做专门的定义。美国的判例一般倾向于就事论事,而不倾向于下定义。美国的信用证欺诈例外原则是通过判例确定下来的。有学者认为信用证欺诈的概念来自于普通法的传统判例中关于欺诈的一般定义和界定,即“任何故意的误述事实或真相以便从另一人处获得好处。”《布莱克法学辞典》中关于欺诈的定义是:“有意地曲解真相以便诱使其他人依赖该曲解从而从他人处获得本不属于他自己的有价值的事物或某种法律上的权利。通过语言或行为,通过说谎或错误引导,或隐瞒应该披露的事实,虚假的陈述事实,使别人据此行动从而造成法律上的损失。”最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》若干问题的意见(试行)第68条规定:“一方当事人故意告知对方虚假情况,或者故意隐瞒真实情况,诱使对方当事人作出错误意思表示的,可以认定为欺诈行为。”而信用证欺诈就是指:利用信用证机制中单证相符即予以付款的规定,由不法行为人提供表面记载与信用证要求相符,但实际上并不代表真实货物的单据,从而骗取所支付的货款的商业欺诈行为。
关于信用证欺诈是指单据方面的欺诈,还是也包括基础交易方面的欺诈,狭义的观点认为,“交易仅指信用证交易,欺诈例外规定仅适用于受益人在提交单据方面对开证行犯有欺诈的情形”。广义的观点认为,欺诈既包括信用证交易中的欺诈,也包括基础交易中的欺诈。这种解释较为合理,《美国统一商法典》5-114(2)明确规定包括单据方面的欺诈,又规定交易中的欺诈也可启动该条规定的抗辩。
(二)信用证欺诈的程度标准
关于欺诈的程度,是一个非常重要的问题,如果标准定的太低就会严重损害信用证的独立抽象原则,受益人在信用证项下的保障就会失去价值,法院一般采取严格的标准。在美国的判例中,主张信用证欺诈而给予禁令救济的条件是,欺诈必须是“主动的欺诈或过分的欺诈”。在许多案件中,法院给予禁令所要求的欺诈应达到的程度是“该欺诈的程度如此严重地违反了整个交易,以致于坚持开证人付款义务的独立性所谋求的立法目的将不再起作用。”“信用证项下基础合同的欺诈只有达到极其严重,太过分或令人无法忍受,或受益人提取信用证项下的款项没有一点理由,以致于如果再坚持信用证的独立性将不但不会实现信用证作为国际贸易支付可靠手段的目的,而且反而会被不道德的商人用来作为实施不道德欺诈的手段,同时法院也无法容忍自己的程序被该不道德的人利用,法院才会给予禁令。仅仅是欺诈的指控或是基础合同项下的一般抗辩是不够的。”
最近美国有关的判例表明,欺诈必须是实质性的,“信用证项下的单据欺诈对于单据的购买方或欺诈行为对于基础交易的参加者而言是否是决定性的,对于法院判断是否给予禁令十分重要。”因此欺诈例外原则必然要求:如果有人主张实质性欺诈而提出止付信用证,那么法院必须检查基础交易,因为只有检查该基础交易才能使法院确定某个单据是否是欺诈性的或受益人已经进行了欺诈,同时,还要决定该欺诈是否是实质性欺诈。
欺诈是否具有实质性是一个留给法院去决定其深度和广度的问题,是法院的自由裁量权问题。
 三、信用证欺诈例外原则的排除
(一)欺诈例外原则的排除情形:
尽管信用证欺诈例外原则已得到普遍的遵守和确认,但一般认为在有些情况下仍可以对该原则进行排除。以《美国统一商法典》为例,该法规定了在有些情况下,无论是否存在欺诈,开证行都必须付款。
1、要求兑付交单的人是开证行的被指定人,该人善意的付出了对价且未被通知单据存在伪造或欺诈。
2、该人是保兑行,而该保兑行已善意的根据保兑义务履行了保兑。
3、该人是信用证项下开立汇票的正当持票人,而该汇票已经经过开证人或一个被指定银行的承兑。
4、该人是负有延期付款义务的开证人或被指定人的受让人,该信用证权益的受让人在开证人或被指定人的付款义务发生后支付了对价从而获得了单据且没有得到有关单据是伪造的或单据实质上是欺诈的事实的通知。
(二)欺诈例外原则的例外的必要性
1、有效地保证信用证的流通功能。“试图使信用证达到像提单或汇票那样的可流通性,是银行界和商业界两百年来为之奋斗的目标。”因此法院如在判决中保证信用证的流通性就必须强调信用证的独立抽象原则。所以欺诈例外原则只能是有限的例外。法院必然严格限制开证人或开证申请人提出各种基础合同项下抗辩理由,或者主张抵销的理由。
2、有效地保护信用证下善意的付出对价的交易人。只有这样才能鼓励当事人采用信用证交易,使其真正成为“国际商业的生命血液”。
四、信用证欺诈的防范
对信用证欺诈的最有效防范手段是事先预防,而非事后补救。首先,应该认识到,绝不应当指望银行来承担这项防范工作。银行在标准条文下没有任何责任,而且它也不具备国际贸易中的基本知识。因此,只能由买方自己来承担此项工作。其次,买方要想做到最大限度地防范欺诈,可以从以下几点着手:
第一,慎重选择贸易伙伴, 深入进行资信调查。买方挑选交易对象时,须是慎之又慎,应尽可能通过正式途径来接触和了解客户,尽量挑选在国际上具有一定声望与信誉的大公司做交易,不要与资信不明或资信不好的客户做生意。这是买方“把关”的第一步,实际上也应是最重要的一步。另外还要对贸易伙伴进行资信调查,包括买方和卖方相互之间的资信了解,也包括银行和开证申请人、受益人之间的资信了解。其中,最重要的是,买方和卖方的资信调查,在没有搞清对方的资信之前,不进行交易。其次,是要规范业务操作。有一套完整的业务操作规则,是杜绝信用证欺诈的有效手段。在做大宗进口交易时,最好到起运港当场验货。对银行来说,规范业务操作显得更为重要,因为假冒信用证的问题经常出在密押、签字不符合要求等方面,要求银行审查时特别谨慎,否则便会带来巨大损失。
第二,及早采取预防措施.在具体交易中,如果认为卖方有可疑之处,买方应及早采取预防措施。
第三,尽量采用远期支付方式。即在信用证条款中规定开立远期付款或承兑汇票。这样,即使欺诈情形暴露,卖方仍未能获得支付。这不仅使买方有足够的时间取证以申请一项法院禁令,同时在很多情况下也会令欺诈者心虚而知难而退。
第四,及时调查货物航程与行踪。除国际海事局外,劳埃德船级社调查中心定期出版《船舶动态参考资料》,供查找分类船舶的航运动态和有关船舶的情况。通过此种调查可了解信用证所要求的单据是否伪造或有欺诈性陈述。
五、信用证欺诈的救济

国家工商行政管理局、中国人民解放军总后勤部关于严禁利用军队、武警部队名义从事经营活动的通知

国家工商行政管理局


国家工商行政管理局、中国人民解放军总后勤部关于严禁利用军队、武警部队名义从事经营活动的通知
国家工商行政管理局 中国人民解放军总后勤部




各省、自治区、直辖市、计划单列市工商行政管理局,各军区、各军兵种联(后)勤部,各总部、军兵种有关部(局),军事科学院院务部,国防大学校务部,武警总部后勤部:
近年来,各级工商行政管理机关和军队主管部门采取多种措施,对打着军队、武警部队招牌从事经营活动的问题进行了多次清理,取得了很大成效。但在一些地区和单位,这类问题屡禁不止。特别是中央作出军队、武警部队不再从事经商活动的重大决策以后,一些企业仍在其名称、招
牌、商标、广告中,公开或变相冒用军队、武警部队名义,既损害军队声誉,又影响国家经济环境治理。为了维护社会公共利益和市场经济秩序,现就有关问题通知如下:
一、各类企业,包括军队、武警部队移交和保留企业,其名称中一律不准带有军队、武警部队番号、代号和“国防”、“八一”等特定含义字样。
由军队授予代号的企业,其代号名称可在军品生产及相关领域使用,其它商贸开发经营活动一律使用依法登记注册的企业名称。已经以代号名称登记注册的,应变更为带有行业特征且不涉及军事秘密的规范名称(如:第××××机械厂)。
二、企业商品(服务)商标,一律不得冒用军队、武警、部队、国防、八一等特义字样和军旗、军(警)徽等标志。
三、严禁以军队、武警部队名义发布商业广告。商业广告中不得出现上述军用番号、代号、字样和标志图案,不得使用“军品专营”、“军品代销”等用语。
四、严禁在民用商品上印刷、刻制、铸造军旗、军(警)徽、八一、勋章等军用标志物。非军工定点企业不准擅自制造此类标志物,更不准销售军品。
五、军、警服装、鞋、帽、被装等产品,凡是作为民品上市销售的,不得使用军、警图文标志;沿街店铺一律不准打出“军需品”、“军用品”及类似招牌。
六、各地工商行政管理机关与军队主管部门要认真履行监督、检查职责,严格按本通知规定做好清理和规范工作。凡不符合规定的企业名称要立即停止使用,对已经登记注册但不符合规定的企业名称,要在1998年度的工商年检期内办理变更登记;已注册的商标明显损害军队声誉的
,应由商标注册人报请国家工商行政管理局商标局注销,或由其它单位和个人提出,依据《商标法》第二十七条查处。今年上半年,各中心城镇的工商行政管理机关会同军队企管、警备部门,对商业街区和公共场所的广告、招牌进行一次集中检查和清理。
今后,任何单位和个人不得擅自以军队、武警部队名义从事经营活动,对无视法规,有禁不止,继续滥打招牌,损害军队声誉和社会利益的违规行为,由工商行政管理机关和驻地军队主管部门依法查处。



1999年4月2日
大调解架构下对人民调解实务的几点设想

党的十五届五中全会勾画了一幅“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村蓝图。建设社会主义新农村,法制要先行。司法部近日制发了《关于司法行政工作为社会主义新农村服务的意见》,是司法行政部门贯彻落实党的十六届五中全会精神,为推进社会主义新农村建设服务采取的重大举措。
建设社会主义新农村离不开和谐稳定的农村环境。人民调解是维稳的第一道防线,在预防、化解农村矛盾纠纷中发挥着基础性作用。因此我们的人民调解工作,深得各级党委和政府的高度重视。大调解架构因势而生,旨在加强人民调解与行政调解、司法调解及民事诉讼的衔接和协调,这是高度重视人民调解工作的具体体现,也是人民调解积极作用的具体体现。
新农村建设需要我们积极探索纠纷调处的新方法、新技能,更需要我们对传统的调解观点进行大胆创新,在实践中磨出新招数、新方式。

一、 对人民调解的重视应着力在解决人民调解的“先天性的贫血”问题。

人民调解工作是新时期解决人民内部矛盾的主要方式,是最受群众欢迎(免费)的解决纠纷的方式,是化解社会矛盾的第一道防线,因而得到了各级党委的重视。但笔者直言,这种重视仍然停留在理论的高度,存在着因人而异、因事而异的情形和变数。从实践上看,与加强人民调解的规范化、制度化建设进一步强化社会自律和社区调解功能,提高人民调解在人民群众中的公信力和社会影响力的要求,仍有差距。
由于司法行政部门的职能分工和人民调解的特殊性,注定了经费是制约人民调解工作发展的瓶颈,整个司法行政工作因为这个先生性的问题导致潜力无法充分发挥。真正的重视应在高层着力解决人民调解的地位和经费问题上。
人民调解委员会是有宪法依据的基层组织。应当在村民委员会选举时同时独立选举。而现状是人民调解委员会主任不是村定职干部,没有经费,许多基层干部是在凭党性、觉悟,凭一种奉献精神在无私的工作。而作为人民调解的直接主管机关乡镇司法所同样面对着不能保证正常办公经费的窘境。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费,由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。司法行政机关积极争取同级人民政府的支持,保障人民调解工作的指导和表彰经费;协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位,落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。事实上,这种规定在实际工作中的可操作性大打折扣。在经济比较落后的地区,有的地方政府财政困难,根本没有钱来支持人民调解工作,更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。
司法行政部门在经费上是政法部门的“弱势群体”,没有政策上的特殊倾斜,(政府财政单独预算、列支),就不能从制度上得到保证。没有经费保障的规范化本身就不规范。空谈要求司法所与党委政府协调求得“施舍”是权宜之计,要从财务制度上着力,才是根治贫血的正方。人民调解委员会承担着解决、过滤大量民间纠纷的繁重任务,是防止矛盾激化、维护社会和谐稳定的“第一道防线”。由于经费不到位,已经影响制约了人民调解工作的开展,如不采取一定措施,可能会导致这一工作的萎缩。因此在社会转型时期,要确保人民调解发挥其应有的作用,调解经费应该纳入同级政府财政预算,政府应拨出专项资金保证人民调解工作的顺利开展。
特别是村级民调主任在政策上不能解决定编定岗的情况下,应切实落实工资报酬和津贴待遇。留住人才,留住人心,调动起基层的积极性,才是最大的重视,最有效的重视。

二、 对“社会矛盾纠纷调处服务中心”应当着重解决一个定位问题。

以社会矛盾纠纷调解服务中心的挂牌为标志的大调解模式,实际上是把信访局的矛盾纠纷接访和综治、司法的矛盾纠纷排查和调处的拼接和组合。体现了党委政府统一领导,综治委的统一协调,信访司法为主,职能部门各司其职,全社会共同参与的大调解机制。但在实践中,联动办公、联动办事、联动接访、联动调处的初衷并没有完全得到实现。人民调解、行政调解、司法调解三位一体仍需磨合。
笔者设想中的“社会矛盾纠纷调处服务中心”应当是乡镇政府的一个协调、指挥平台。一个与市级行政审批中心类似的行政枢纽。在本乡镇范围内负责各类纠纷的立案受理、分流指派、督查督办、调处裁决,在乡镇政府行政框架内享有立案权、指派权、督办权、督查权、听证权、裁决权、以及考核奖惩建议权、综合治理一票否决权,把责任和权利集于一起。关健的是在调处不能的情形下,可以代表人民政府做出裁决,或者叫“处理意见”。
同时,应把“中心”的各类工作规范化、流程化,便于群众监督和实际操作。只有规范、完备的调解工作程序,才能保证调解工作的质量,才能充分保障当事人的合法权益。我国的人民调解历来是灵活性有余,而程序性不足。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解工作程序作出明确规定,因此应当在大调解中加强对人民调解工作程序的立法建设,进一步完善现有的《人民调解委员会组织条例》,制定和完善相关的调解程序,重点加强对当事人平等权和自主权的保障,真正使大调解工作纳入法治轨道。
如果乡镇政府建立了这样一个重要的行政枢纽,把行政程序司法化,不谛是乡镇政府依法行政的创举,只有把“中心”定位在既是政府的工作平台,又是服务群众的窗口,才能真正做到事事有人问,案案有人管,按程序办事,按制度执行,既调解又裁决,小事不出村,大事不出镇,正本清源,何来群众的上访和集访呢。

三、 对人民调解与诉讼调解的配合和衔接问题的探讨。

今年笔者调处了一起合伙纠纷案件,因当事人互相负气,听不进调解人员的观点和劝解,均聘请律师诉讼至法院。而人民法院的审理只能在当事人诉讼请求的范围内进行,但本案涉及的诉求不包括合伙合同终止及合伙财产的处置这两个实质性问题,主审法官建议双方通过基层组织再行协商处理。因为人民调解可以不受证据规则、诉讼请求、包括诉讼费用等各种因素的制约,可以一揽子从根本上化解矛盾,消纷止讼。虽然个案不能说明普遍性问题,但一但采用社会效果也是明显的。
在实践中,人民调解与诉讼调解的对接和配合是无章可循的,我个人认为,可以从以下几个方面来开展。
1、 司法行政部门可以与法院协调勾通,法院可以多聘用基层组织的调解人员担任人民陪审员,既培训锻炼了调解人员的业务素质和水平,又可以发挥基层调解人员贴近生活、了解民情的特长,达到一个优势互补的目的;
2、 法院可以设立对人民调解委员会进行指导的专门人员,从业务角度,针对一般性法律问题和调解技巧进行指导;
3、 法院可以在诉讼中主动邀请当事人所在基层的调解人员参预个案的旁听或者调解;
4、 法院在审判中,对经基层组织调解达成的调解协议,应依法予以支持,并在司法文书中得到体现;
5、 基层调解组织也可以主动邀请法官参与调解,特别是一些专业性法律问题,通过专家释法,可以提高公信力,促成当事人达成和解;
6、 人民法院可以选择一些在社区有影响的案例,放在社会矛盾纠纷调处中心以公开开庭的方式,宣传造势,支持大调解工作。
这些举措都是从加强大调解与法院诉讼调解审判工作的有效衔接出发,以期达到大调解与法院诉讼调解审判工作的良性互动,从而提高大调解的公信力。

四、 对社会矛盾纠纷调处中心介入农村土地承包仲裁的可行性探析

土地是农民最基本的生产资料,最基本的生活保障,土地是农民的命根子。党的历代领导人的睿智无不敏锐的把握并掌握了这个国家社会稳定、农民富裕的脉络。党中央减轻农民负担、精简合并等一系列举措无不是在为了建设社会主义新农村奠定必要的物质基础。温总理在党的七届五中全会期间宣布土地承包政策永远不变,更是让广大农民为建设自已的新家园,吃了一颗最大的定心丸。可以说,农村、农业已经达到了建国以来最大的利好形势。农民从来没有这么大热情,来投入到农业再生产。
随着农业税费的减免,国家对农业的扶持政策的积极到位,使农民种地本身就成了有利可图的事情,过去因负担过重,出现的抛荒、弃包、转包行为又引发了农民新的“争地” 纠纷,还有社会发展对土地资源更大的需求,征地,流转等,在农村出现了新型的土地纠纷。此类纠纷涉及农民的根本利益,一直是我们人民调解关注和工作的重点。
从趋势上看,政策和法规都在尝试以仲裁方式解决土地二轮承包和土地流转中产生的矛盾纠纷,有人提出了在县级设立农村土地承包仲裁庭的设想,这个设想是有必要的,如果再与大调解机制链接起来,则更加完善。
现行的土地管理法赋予了乡镇人民政府有权对农民个人与个人、个人与集体的土地使用权纠纷可以依法作出裁决。而社会矛盾调处中心从技术上讲,完全可以代表政府履行这一职能。
调处中心直面基层,主要又是由在乡镇工作中的有一定法律知识的人员组成,对法律程序相对精通,在处理过程中可调可裁,自由度相当宽裕,在现行法律框架内就可以同时履行调解社会矛盾和代表人民政府裁决的二项职能,司法部的有关规章也有授权。又不增加农民负担,财政负担,是利国利民的好创意。特别是社会矛盾纠纷的听证方式,严格按照规范运作,按章办案,是做好仲裁工作的前提条件。
在大调解架构下实现农村土地承包仲裁工作的联动机制,依法、有效、妥善处理农村土地承包纠纷,是化解社会矛盾,保障农民合法权益,促进农业改革、发展、稳定的行之有效的举措。

五、 关于人民调解规范化运作的一些细节问题

人民调解随着自身的发展深化及形势变化的要求,进行规范化运作是必要的。但在实践中,有些要求与人民调解本身原有的贴近群众,简易便行的特性不尽吻合,给群众带来了不便,比如严格的书面申请,和庭式调解方式,放在乡镇人民调解委员会运作是可行的,而同时要求村级人民调解委员会也这样规范,可能现时不能全部做到。有些调解案件,口头劝说反而见效,一见诸文字,双方都慎重。在规范化运作的一些细节问题上,我个人认为,规范化也要实事求是,不宜一刀切,一个模子套天下。这是其一。其二,人民调解规范化运作没及涉及到调解不成的情况下的处置,个人建议,对调解不成的案件,应由调解人制作处理意见,把事实理由说个说明,对双方进一步规劝,同时告知双方调解终结后的法律救济程序和权利,很有必要。其三,人民调解应改变由调解主任唱独角戏的状况,在实践中,调解委员会的集体作用发挥不够。其四,规范化运作的制度保障,特别是经济上的支撑,否则就是巧媳妇也难为无米之炊。其五,纠纷排查的必要性和制度化问题,实行一案一报,有事快报效果更好。其六,人民调解的例会制度是促进日常管理规范化的有力措施。
注重细节问题是对人民调解工作的严要求,严要求才能出好效果。

人民调解号称“东方经验”,她根植于中国人以和为贵的传统文化土壤,效益于这样一个前提,即国家、政府、法律不可能通过强制的唯一手段,解决社会的全部矛盾。特别是一些人民内部矛盾,协商、协调是最好的先择,而国家强制手段只能是最后的选项。而事实也证明了这一点,人民调解对解决民间纠纷发挥了无可替代的作用。
随着近年来社会经济的进一步发展,各类社会矛盾在社会利益重新分配的新机制下层出不穷。比如企业改制涉及到工人的下岗再就业、农村土地流转、征地、开发中的农民利益的合理补偿、对既得利益者的优惠改革,无一不是一石激起千层浪的群众性事件,这几年,群众越级上访、群访的不断增加,也说明了这样一个事实,单靠政府的行政行为,强制消化全部的社会矛盾纠纷是不现实的。所以,时代呼唤大调解,发展需要大调解就成了应运而生,水到渠成的自然结果。
从人民调解发展到大调解的轨迹,不仅仅是调解范围从民间纠纷到社会矛盾这一内涵的简单扩大了,实质上是一次调解理念的升华和革命。