论企业年检的成本和效率

　　　　　　　　　　　　　　　　作者：王 晴

　　企业年度检验是行政许可证管理工作的程序和内容之一。具体而言，是工商行政管理机关通过对营业执照主体。就原申请登记事项和执照所载的权利，按照法律法规规定的核准登记条件，与其年末实际情况相对照。检查、验证后作出对行政许可证--营业执照效力终止或延展或变更后存续的决定。其实质是对营业执照的未来效力重新作出认定和判断。通过企业申报、登记机关审查条件、必要的调查和核实、作出年检结论、在执照文本上加注或标记、发还执照和归档备案等步骤，对事先已经核准登记准人市场，即已经获得行政许可证明文件（《营业执照》）的企业，就其是否保有民(商)事主体资格以及《营业执照》所载的权利之效力所作的一年一度重新审查判断。属于核准登记工作在事中或事后的继续及许可证动态管理的延伸。因此说，企业年检法律规范，属于登记法的范畴。需要说明的是这里所谓登记法，并非独立的法律部门，我们可以从诸多的经济法、民商法、行政法等法律部门中就工商业的行政登记为实用和操作方便而撷取概括出这一概念，正如《公司法》、《企业法人登记管理条例》等登记法都是由程序法和实体法两部分构成一样，企业年检法律规范亦是如此。程序法和实体法互为表里、相互依存。两者存有效力渊源上的区别，实体规范大多源于上位法的规定，即市场准入和核准登记的条件是由《公司法》、《企业法人登记管理条例》等法律法规直接规定的。内容主要是权利义务分配原则；而程序性规范则更多来自公务惯例，侧重成本、效率、公正方面的考虑，对公务实际和具体实务从公正、成本和效率三方面规定出严谨、科学、方便、简明的程式和步聚。企业年检法律规范解决的实体问题是营业执照的效力终止、延展、或变更存续三个问题，那么针对这三个问题在程序方面对应设置出完整的规定，即(一)审查企业年检符合原申请登记事项的，准予通过年检的程序；(二)企业已不符合原申请登记事项并且失去市场准入的基本条件的，不予通过年检，消灭其民事主体的程序；(三)企业不符合原申请登记条件，但未完全失去市场准入其他条件，变更行政许可证照的权利义务后存续其效力的程序。三个实体问题和三方面的程序规定缺一则失其严谨、科学、完整性。实体规范保障企业的权利；程序上的瑕疵或欠缺却会导致行政管理相对人的实体权利落空，行政处理不公正；而对于行政主体自身来说，成本和效率都将受到影响，甚至导致行政低效和无能，资源浪费等不利后果。
　　从上文企业年检的定义和企业年检法律规范的基本特征出发，总结我们年检工作的得失，并审视考察《企业年度检验办法》颁布实行以来的年检工作的实际，从中可以发现三个问题，一是追求年检率问题，二是参加年检的条件问题，三是年检的期间和对应的程序不完整的问题。我们必须正视现实，申明法理，理清脉络，矫正错误。
　　第一个问题有共性，因为自年检工作开展以来，在各级工商行政管理机关的官方报表文件和工作目标书中都有"年检率"一项。　而且约定俗成似的占有重要位置；本来年检率作为行政工作的报表数据其所反应出的是一种法律事实状态，上级机关据以了解掌握工商企业关停的动态数据以资决策之用。当我们把"年检率"当作行政工作的任务指标或效率来统计衡量时，流弊甚深。其结果会使年检机关、机构的公务人员不重视年检审查结果，而去片面追求年检率而作出太多的"勉强"年检。我们知道企业年检对登记机关来说，是依申请的行政行为。对企业当事人来说，能否参加年检，是市场主体的法律行为，由其自身或客观条件决定。企业　如不参加年检，依照《企业年度检验办法》和相关法律规范，应有企业承担相应的法律责任。不参加年检的行为，是法律规范所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的法律事实。也是年检法律规范为年检工作效率预设的处断方法。而考察年检率以为年检工作的效益意味着要登记机关承担达不到年检率的责任或者让不合格的企业硬性通过年检。不参检行为的主体是年检当事人即企业，而且参加年检不符合法律规定的条件的法律事实又是一种客观存在的并不能都以行为人现在的主观追求所能实现的情形。更不是年检机关及其工作人员所能支配的，正如破产会带来债权人利益的损失，是社会公益所不愿的，但它是市场竞争的结果，是一种客观事实。至少企业不参加年检的法律行为的主体是企业而不是年检机关，当然不能由年检机关承担责任。发生了不参加年检的事实或行为必然引起法律关系主体消灭的后果。　年检登记机关只有依法行政的义务，即依法确定相应的法律关系。决不能为荒谬的行政指标勉强通过年检；通过违法行为来阻却法律规范指引的法律关系运动的必然结果发生。
　　遗憾的是我们应该看到，牺牲了年检标准这种法律规范似乎无人注意。但达不到年检率却几乎是交代不过去的工作失误。
　　第二个问题参加年检的条件或资格，它和第三个问题相伴相生，并且是由第一个问题追求年检率带来的直接的副作用。参加年检的条件在理论上决无依据，但在实际操作中隐含在第一、第二问题中，并且起着微妙的作用。客观公正地说《企业年度检验办法》从来就没有荒谬到为申请参加年检制定一个行政许可条件。但实际上其程序的欠缺和操作不便却助长了公务人员的错误认识和短期行政行为，甚至年检行政工作的低效和浪费。《企业年度检验办法》(以下简称《办法》)规定了企业不参加年检和参加年检两种行为的法律后果。这个属于通过年检的行政许可条件。对行政许可证营业执照的效力直接作出终止或延展的处理，这很明朗。但对于在年检审查中发现有《办法》第十一条所列举年检审查内容共十四项问题，诸如前置于营业执照审批的行政许可证明已经失效或相关生产经营资格被撤销或丧失，出资不实、抽逃资本，超出核准登记的经营范围经营，还有其他申请登记事项发生变更等大量的"中间性问题"，既不能直接肯定予以核准年检又不能直接否定不予通过年检，在审查中各级都比较自危和防范严格，这些问题，本来正是年检工作主题所在。恰恰《办法》对此类问题特别是企业通过变更、调整以适应市场准入条件，补正年检条件，最后保有营业执照和企业民商事主体资格的期间和程序没有详尽的规定。《办法》第十六条规定的是对通过年检的企业的实体处理，第十五条规定的是对不予通过年检的企业的实体处理，它所体现的仅是法律关系发生和消灭的静止状态；没有体现法律关系变更的动态结果。对办法列举的年检审查十四项问题如何解决，规章似乎把它们排除在年检程序以外，当作遗留问题了。法条中有实证表现①第十条规定在审查期间可以要求企业补充材料。这里补充材料并不完全等于给企业补足年检实质条件的时机即期间②第十五条第二款对不予通过年检的企业依法吊销营业执照和第二十一条中责令限期办理变更登记和罚款的规定显然是把行政处罚程序列为年检程序完结后的另一程序③第十四条把通过年检的企业分为A．B级则使矛盾非常明显，等于说通过年检并非一个标准，审查出违法企业照样可以通过年检，只要加一个标示B就可以了。④令人费解的是第七条规定年检的基本程序中根本就没有对年检审查出的违法行为的行政处罚，但在第二十条至第三十条却以同一规章三分之一的法条规定了对企业在年检中审查出的违法行为的处罚规则。这就是说年检程序已经完结，AB级企业都已通过年检但仍有大量实体问题还继续存在。⑤如果说规章规定的疏漏可以由法律来弥补，年检程序终止后遗留实体问题未处理可以由行政处罚法的程序来支持完成行政处罚的话，年检《办法》第五条的法定期间--"年检起止日期"四个月，另加第十九条规定30日的催检宽展期，仍然不是就受理年检后处理年检"中间问题"所给予的必要的充分期间。由于实际操作的不方便，吊销营业执照又需要特殊的听政程序和时间，遗留实体问题是不可能在年检终止期日前解决的。只能说年检程序中不包含对审查问题的处理过程。由此可见，一方面年检的法定期间规定过于短暂又不能随意改变，这就是上文提出的第三个问题；另一方面追求年检率指标非常严格，(前文已述的第一个问题)；第三个方面，年检《办法》程序允许遗留实体问题，或者毋宁说它本身的完成排除解决年检审查出的问题。三方面共同作用下，年检机关的公务人员在实际操作中只能被动选择：要么就受理年检，只要能受理年检就当然意味甚至表明必然通过年检，而且必须限期通过；要么就不受理年检，公示催告后吊销营业执照。使之变成两个极端之间的捷径和过程。在这个过程中索性简化掉了审查和处理两个步骤。从中我们吃惊地发现从年检之处就隐含了一个"参加年检的条件和资格"问题--一个不成文的但客观存在的年检"门槛"。公务人员的错误认识惯性钻年检《办法》程序欠缺的空子。默守"年检受理、审查和核准同一条件制"的规矩。我们知道，年检作为登记核准和行政许可证管理工作的动态延续，其所考察的是工商企业行政登记事后的变量，也就是《办法》第十一条规定列举的"登记主管机关年检主要审查内容"。企业在市场运行中这些变量是必然发生的、客观存在的；有时会有违公平竞争的市场秩序甚至公共秩序。就需要登记主管机关通过年检法律制度实时检验和匡正市场主体资格。正是由于这些变量存在和发生才有年检程序设立的必要，才是行政立法体现的成本和效率前提，是良法存在的基础。如果对这些变量或前文所称"中间问题"的审查制定有标准，那就是年检的审查标准，是变更行政许可的法定条件。即法律法规规定的市场主体准入的条件，(具体因工商业登记制度中审批制与核准制或两相结合的制度不同而不同)，这证明年检审查和核准的条件是同一的；但如果对存有这些变量的企业参与审查、检验本身行为制定一些准人的条件或资格(注意不是范围)，直接拿审查和核准的条件来过滤，参检的企业，律一化地受理年检。这首先是对年检法律制度设立本身的否定和对参检企业的选择与拒绝。是把年检审查的条件性和参加年检的非条件性混淆了。法理上是不通的。因为企业参加年检是无条件的法定的义务，不管企业合格不合格，愿意不愿意，企业必须参加年检。何况够不够年检的条件只有受理审查后才知道。受理年检是核准登记的继续，但不是核准制，因为市场主体已经核准存在，现在是审查它够不够条件继续存在，却不是它够不够条件让你审查的问题。企业申报年检就是无条件的让登记主管机关检查、检验；登记主管机关则依申请作出年检行政行为。选择和拒绝年检都是不作为的违法行为，是否在预示年检是多余的这一自相矛盾的结论。其次，"受理、审查、核准同一条件制"，实际上等于未受理先审查，未审查先核准。受理、审查、核准名为三步骤，本质上是一个程序，它的唯一的反面就是不予受理。全部意义就是年检受理完成了。使年检在逻辑上陷入谬误的怪圈，就是说年检如果不把审查作为独立的程序，审查后如果不把处理问题解决问题纳入必须有的程序和更主要的内容(包括对年检工作的检查、回馈、总结结束前内部行政行为和年检起止期外部行政行为的全过程)，等于并不解决市场主体规范或复位的问题；根本抛弃年检的目的。毫不客气的说，年检就是没有实际意义和效率的浪费成本的工作。
　　第三个问题年检的期间和年检遗留问题。如上所述，年检规章的规定显然使得年检工作结束欲速不达。甚至牺牲掉对年检审查出的大量的问题处理和解决的时间。或者更明确地说把年检要解决的问题留到年检程序完成以外和以后了。年检机关的公务人员将如何适应这个问题呢?用一个实例说明：2001年度，笔者在某工商所主办年检工作，当时正值全国几起特大安全事故和火灾发生后，因为查办工商业登记人员的渎职罪而风声鹤唳、草木皆兵。各级年检对前置审批的审查把关都非常严格。有一煤矿企业来申报年检时已是3月15日。初步审查申报的材料时显见没有有效的《采矿许可证》，申请人言明正在积极办理并且出示了矿管站(代理发证机关受理申请)出具的受理证明。年检《办法》第八条规定企业申报年检必须提交的文件根据企业的实际就是不能提交。该条规定只是说明年检申报是要式法律行为，不可以想当然认其为受理年检的条件而拒绝受理，如不受理等于拒绝履行和放弃法律规定的对企业检查的义务和权利，如迟延受理无疑于设陷于民，诱其超过3月15日逾期报检遭受处罚，系典型的滥用职权的恶行。笔者认为必须受理，因为受理年检的必要和对象正是企业不符合登记条件的现在事实状态。年检受理后当即签发书面通知，揭示限期提交《采矿许可证》，但截至年检期限届满之日，该企业未能提交。其余的问题令笔者进退维谷。显然采矿企业未经采矿许可依法不得从事生产活动，亦不得核准登记。但原登记时企业提交的是地或较大的市级矿管站签发的许可证，这在当时是有效的法律文件，就是说核准登记的营业执照是合法有效的，非依法定程序不得撤销。笔者遍寻年检《办法》的规定，认为适用第十五条第一款第三项，"有其他严重违法、违规行为的"企业不予通过年检，和第二款的规定"登记机关对不予通过年检的企业依法吊销营业执照"。在《年检报告书》审查意见栏内签注了"不予通过年检"理由和结论。但最后登记机关核准该意见时发生争议，疑虑不决：首先是对于企业未提交符合规定的年检材料情况下笔者受理其年检质疑，认为不予受理是最好的解决方法。显然主张受理年检的条件性。其次，该企业的《采矿许可证》失效，一是效期已满，二是发证机关的主体和行政等级改变不能在年检期限内办证，该事实的发生企业无过错。核准机关一旦作出不予通过年检的决定就难免程序和实体之间的矛盾，不予通过年检的核准意见是年检机关的最终实体处理决定。它标志着年检程序已经结束。但实际上它还衍生了一个吊销营业执照的实体法律决定。须知这一决定是注定没有证明力、确定力、执行力的。因为吊销营业执照的实行程序和实现结果一定依赖于法律规定，决不是《办法》这一规章有权作决的。通过对实务精细的观察分析，笔者发现在年检核准人员疑虑不决的潜意识背后有立法矛盾存在。在本案中，设若作出不予通过年检的最终结论，则依照《办法》第十五条第二款吊销营业执照并不一定实现。上文所述，企业未能提交《采矿许可证》行为事实中企业无过错，按违法行为的构成要件已有缺项之一，何况即使构成违法或违规行为，是否达到"严重"的程度，足以"不予通过年检""吊销营业执照"仍然存在不确定的事实因素，定论尚早。一种可能性是当我们继年检后"依法"吊销营业执照时，企业已经获得采矿许可证。此时此地"依法"中所依之法当然指具体的法律行政法规--《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十八条和《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十条第三款。吊销执照的假定条件或称行为模式分别是"不按规定接受年度检验"和"不按规定报送年检书，办理年检的"。显然"不予通过年检"依法吊销营业执照的企业按年检《办法》第十五条，其吊销营业执照处罚的行为模式并非不按规定参加年检，而是按规定参检后审查出的事实状态，实质条件不符合原核准登记条件如注册资本限额。年检《办法》设立的与上位法里相同的处罚种类、幅度相对应的法条规定的行为模式却不同，它却另有所指。照此"依照法律"和通过听证程序不可以吊销营业执照是必然的。而所依年检《办法》吊销营业执照的决定则最终是无效的。法理缺陷在于上位法追求年检的形式，已经立论于"按规定"参加、接受或报送年检的"按规定"三个字--登记机关为年检对象主观预设了规定性条件或必须具备某种形式。强调形式上的报检和绝对服从，忽略对年检对象的客观实际依法审查的过程，法条过分抽象原则。下位年检《办法》倒是涉及到年检审查结果，强调参检后的企业事实和实质条件，相对科学。但尽管如此，由于《办法》的规定依附于法律体系，《行政处罚法》第十二条第一款明确规定"国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出规定。"《办法》第十五条规定不予通过年检依法吊销营业执照设定处罚的行为，在上位法里找不到相应规定，公务人员办理实务时只能对"按规定"申报年检申请受理，如发现企业有严重违法行为需要撤销登记和吊销营业执照，只好不予受理其年检。然后一边发公告催检，一边以未按规定(条件)申报年检为由，坚持拒绝受理，最后吊销营业执照。似乎法条规定越简单化越能与低成本和高效率成正比。这真是匪夷所思，不可细究--通过这一案例可以清楚地洞悉，年检法律规范基本上是把受理年检条件化了，然后忽略了对年检审查问题的解决的时间期间和处理过程，即使在年检《办法》中涉及到了审查结果为"不予通过年检企业"应当作出"依法吊销营业执照"的实体规定，公务人员具体操作时往往因为漏洞，难以自圆。易于陷入极端化，简单化的困境。被动选择作出下列三种短期行政行为：一是若不符合年检审查条件不能通过年检，索性不予受理(未查先知的逻辑错误)。把"按规定"当作年检的门槛，(企业参检本身就是合格，既然合格还检什么?)没有给企业变更的缓冲时机，不合格就拒之门外彻底牺牲；二是受理年检并当然通过年检；三是为追求年检率只能勉强年检，因为受理就是审查，就是结论。受理、审查、作出年检结论只要受理人员三而一解决问题，就能适应年检法定期间并完成年检率指标。至于审查违法行为的处理，已然是年检程序以外的遗留问题了。只好"留待明朝再说了"。
　　如此短期行为，我们不难想见年检工作的实效如何?在肯定成绩的情况下，不排除相当的负面影响，本文所述三个问题有内在联系，详细论证，穷根溯源，可以对应考察年检三个阶段的工作成本和效率。第一，企业报检得不到受理这一阶段，有点象阿Q想革命赵四爷不让的味道。在法律上讲企业有人格权，它不是物，但我们可以打这样一个比方：假设汽车要年检，它的机器设备是好是坏你得检查才知道，如果它缺少零件或是某个部位出了故障，正是你检查的必要，发现危险并制止使用或修理排除。你不能给来检修的汽车规定一个完好的标准，然后申明是好汽车我才检，有毛病的我不检，古时候蔡恒公对扁鹊曾说："医之好治不病以为功"，那今天的年检你能说清楚你在干什么吗?所以笔者认为"按规定年检"的主体应当是年检机关，企业则应该"按实际"年检，实际情况千差万别，都要客观真实地展示给登记主管机关检验。接受检查的本身行为表示是企业有义务按登记主管机关的规定(其实是检查要求)提供材料，或履行到询的义务，是受检开始后的义务，并非参检前要具备的条件。为参检企业先设一道"规定的"门槛。其实以不作为方式根本否定年检法律制度设立的必要性。盲人摸象，岂不是阻碍工商业正常发展。第二阶段是看受理后的成本效率。年检率指标就像计划经济植根到我们行政管理神经中的恶反射弧，它使官员们一厢愿地为客观规律划一条自己看了舒服又放心的标准线。并用种种优越性手段促成全体力争(立正)向优(右)看齐，那么，有多少不合格的企业勉强通过年检才能完成年检率的任务指标。笔者无从统计，数量想必惊人。想想如今还有人抱住大炼钢铁的方法死活不放，偏头痛!第三个阶段看年检程序完成后的成本和效率如何。使人想起外科医生截断钉子，一半还留在肌肉中的笑话。一方面，年检法定期间规定不合实际工作量需要，过于短促，另一方面，年检程序不完整。把年检审查后必须及时解决才有年检意义的大量问题排除在年检程序以外。许多与市场主体资格和行为有关的问题或者无暇审查，或者审查后当然搁置留作尾巴。三个问题交互作用，经过多年年检后，民法通则实行意见（司法解释）中所谓的"挂靠企业"、登记档册里的"空挂"或"悬留"企业、擅自改变重要登记事项的企业、产权不明资金不实的企业数量历年沉积，并没得到及时的彻底的清理。仍然存在着报表数据虚假、市场主体混乱、连带责任丛生、债务纠纷剧增、行政管理高耗低效现象。影响经济流转速率和行政管理社会效益。试想全国工商行政管理机关每年约有三分之一的人员，用大半年的时间从事企业年检工作，我们不能不警惕年检工作的成本和效率；我们不能不正视现实，对症下药，兴利除弊。 但愿本文能唤起对年检成本和效率的注意与研究。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○二年六月五日
作者：甘肃王晴 甘肃省张掖市甘州区消费者协会法律顾问 邮编：734000 信箱：315@gzxx315.com