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原始证据和传来证据问题研究(第三节)/许建添

时间:2024-07-04 07:51:30 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9345
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第三节   我国原始证据和传来证据及相关热点难点问题分述

许建添


  把证据分为原始证据和传来证据,其早已获得理论界的认同。这一学理分类,对我国的司法实践提供的理论支持,反映到立法和证据理论上来,就是可以看见相关的立法或司法解释规定或者听见学者们关于对在我国引入最佳证据规则与传闻证据规则的争议或见解!这些问题,有热点,也有难点!
  在我国的立法中,可以看见与原始证据和传来证据相关的规定。1994年最高人民法院《关于审理刑事案件程序的具体规定》第40条第3款规定:“书证的副本、复制件,物证的照片,录像,经与原件、原物核实无误时,具有与原件、原物同等的证明力。”此后,最高人民法院在1998年《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第53条又规定:“收集、调取的书证应当是原件。只有在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件。收集、调取的物证应当是原物。只有在原物不便搬运、不易保存或者依法应当返还被害人时,才可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像。书证的副本、复制件,物证的照片、录像,只有经与原件、原物核实无误或者经鉴定证明真实的,才具有与原件、原物同等的证明力。制作书证的副本、复制件,拍摄物证的照片、录像以及对有关证据录音时,制作人不得少于二人。提供证据的副本、复制件及照片、音像制品应当附有关于制作过程的文字说明及原件、原物存放何处的说明,并由制作人签名或者盖章。”《人民检察院刑事诉讼规则》第188条规定:“调取书证、视听资料应当调取原件。取得原件确有困难或者因保密需要不能调取原件的,可以调取副本或者复制件。调取物证应当调取原物。原物不便搬运、保存,或者依法应当返还被害人,或者因保密工作需要不能调取原物的,可以将原物拍照、录像。对原物拍照或者录像应当足以反映原物的外形、内容。调取书证、视听资料的副本、复制件和物证的照片、录像的,应当附有不能调取原件、原物的原因、制作过程和原件、原物存放地点的说明,并由制作人员和原书证、视听资料、物证持有人签名或者盖章。”这是我国刑事诉讼当中有关原始证据和传来证据的规定。
  在民事诉讼立法和行政诉讼立法中亦有相似规定。《民事诉讼法》第六十八条第1款规定:“书证应当提交原件。物证应当提交原物。提交原件或者原物确有困难的,可以提交复制品、照片、副本、节录本。”而最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉干问题的意见》第78条也印证了这一要求:“证据材料为复制件,提供人拒不提供原件或原件线索,没有其他材料可以印证,对方当事人又不予承认的,在诉讼中不得作为认定事实的根据。”最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》也对原件或原物的审查提出了要求,其第26条5规定:“对单一证据,应当注意从以下几个方面进行审查:……5、书证是否系原件,物证是否系原物;复印件或者复制品是否与原件、原物的内容、形式及其他特征相符合。”并且也第27条接着对原始证据和传来证据的证明力进行了规定:“判断数个证据的效力应当注意以下几种情况:……3、原始证据的证明力大于传来证据。……”最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第49条规定:“对书证、物证、视听资料进行质证时? 当事人有权要求出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外:(一)出示原件或者原物确有困难并经人民法院准许出示复制件或者复制品的;(二)原件或者原物已不存在,但有证据证明复制件、复制品与原件或原物一致的。”接着第77条也规定原始证据和传来证据的证明力大小:“人民法院就数个证据对同一事实的证明力可以依照下列原则认定:……(三)原始证据的证明力一般大于传来证据……”
  而我国的行政诉讼法里面没有相应的规定,但在最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》里,有相关规定。第56条规定:“法庭应当根据案件的具体情况,从以下方面审查证据的真实性:……(三)证据是否为原件、原物,复制件、复制品与原件、原物是否相符……”这至少可以说明,证据是原始还是传来的,会影响其真实性。第57条又规定:“下列证据材料不能作为定案依据:……(六)当事人无正当理由拒不提供原件、原物,又无其他证据印证,且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品……”第63条还规定了原始证据优先规则:“证明同一事实的数个证据,其证明效力一般可以按照下列情形分别认定:…(六)原始证据优于传来证据……”
  以上规定,都反映了在立法上,也认可了原始证据和传来证据的关系:一般而言,原始证据比传来证据要可靠!但这些规定,与国外的证据规则相比起来,可谓“小巫见大巫”。于是有先见的学者们便从理论上探讨在我国引入国外的证据规则如最佳证据规则、传闻证据规则等。在讨论这些规则的同时,学者们对哪个国家都无法避免的证据法所面临的新挑战??电子证据也进行了探讨,反应到本节来,就是如何判断电子证据是原件还是复制件?这恐怕也是个令人头痛的问题。
一、 关于最佳证据规则
(一) 最佳证据规则概述
最佳证据规则是英美法系国家的重要证据规则之一。大陆法系国家虽然没有明确规定最佳证据规则,但是大陆法系国家有规定直接言词原则,与最佳证据规则有“异曲同工”之妙。
所谓最佳证据规则(The Best Evidence Rule),是指诉讼的一方当事人必须提出案件性质许可的最佳证据,该规则也被称作反对第二位证据规则(the rule against secondary)。第二位证据是与第一位证据相对称的,它们通常与文书内容的证明有关。第一位证据是指可以提供的最佳证据,即文书的原件,第二位证据是指文书的次级或者替代证据,即文书的副本或者已经阅读过文书的证人的证言。最佳证据规则要求在书面证据的情况下,当事人提出可利用的最佳证据,也就是说,书写文件的原件应当被提供为证据。精确性是排除复制件或者口头证词等第二位证据的基本原理,因为第二位证据重置了原始文书的内容。复制件可能有误差,口头证词可能是错误的。这个规则是在手抄是制作原始文书复制件的惟一途径,因而在制作复制件时往往存在人为错误时发展起来的。对于最佳证据规则存在的理由,曾有学者作过精辟论述:“所谓最佳证据法则,在现在则为关于文书内容之证据容许性之法则。该法则需要文书原本之提出,如不能提出原本,直至有可满意之说明以前,则拒绝其他证据,其理由至为明显。盖文字或其他符号,如差之毫厘,其意义则可能失之千里;观察时之错误危险甚大,尤以当其在实质上对于视觉有所近似时为然。因此之顾,除提出文书之原本以供检阅外,于证明文书之内容时,诈伪及类似错误之机会自必甚多。”[1]但是,一味要求提供文书的原件,在一些情况下可能不现实,因此,规定最佳证据规则的国家往往会规定一些例外。美国《联邦证据规则》规则1002规定,文书、录音或照相,应该提交原件,除非本法或国会立法另有规定。第1004第规定,在下列情况下,可以不提交文书、录音或照片的原件:(a)原件遗失或毁坏;(b)原件无法获得;(c)原件在对方掌握中;(d)文件、录音、照片与案件中主要争议问题之间没有密切关系。假如一份重要文字材料的原件,如一封信的原本,不能在审判期间蜍同,那么采用次级证据的必要基础包括以下三个方面:[2] 1、能够证明原件在某个时候曾确实存在;2、能够证明存在过的原件是真实的;3、提出不能提供原件的理由。
(二) 我国最佳证据规则的立法现状及其展望
我国刑事诉讼法没有明确规定最佳证据规则。仅有的是在总结司法实践经验之后最高院颁布的司法解释中第53条又规定:“收集、调取的书证应当是原件。只有在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件。收集、调取的物证应当是原物。只有在原物不便搬运、不易保存或者依法应当返还被害人时,才可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像。书证的副本、复制件,物证的照片、录像,只有经与原件、原物核实无误或者经鉴定证明真实的,才具有与原件、原物同等的证明力。制作书证的副本、复制件,拍摄物证的照片、录像以及对有关证据录音时,制作人不得少于二人。提供证据的副本、复制件及照片、音像制品应当附有关于制作过程的文字说明及原件、原物存放何处的说明,并由制作人签名或者盖章。”对这个规定到底是不是最佳证据规则,理论界有不同的看法。
有学者认为,最高院的上述解释的规定可以理解为在我国刑事诉讼法中是采纳最佳证据规则的。[3]也有学者认为,这一规定仅体现了最佳证据规则的精神,并不是完整意义上的最佳证据规则。[4]笔者也认为,最高院的这一规定并不能说明我国就确立了最佳证据规则。从上面对英美最佳证据规则的概述当中我们可以看出,最佳证据规则至少包含两个方面:第一是其适用于文书、录音或照相等书证;第二是应当规定如果没有正当理由而不提供最佳证据的后果,即排除其复制件或复印件。再看最高院的这一规定,前面部分“收集、调取的书证应当是原件。只有在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件。”与英美法系国家的最佳证据规则的相关规定似乎差不多。前面一个原则性规定,“收集、调取的书证应当是原件”,再加上一个例外规定??“只有在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件。”英美法系国家的最佳证据规则也是采用这种“原则”加“例外”的规定。但是,最高院的这一规定的后半部分,在英美国家的最佳证据规则里面并不存在,因此持“我国刑事诉讼法已经采用最佳证据规则”观点的学者认为这是对最佳证据规则的扩大适用。笔者不否认这样对事实认定有好处。但是既然是个规则,那么违反了这个规则就应当让违反者处于不利地位。英美国家的最佳证据规则就规定了这一点,即如果应当提出最佳证据而无合法理由不提供,那么所提供的证据就不能被采纳。而且,对于在什么情况下才可以采纳复印件或复制件也没有作详细规定,只是规定了一个粗放型条款:“只有在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件。”什么是确有困难,并没有规定,让人无所适从。因此,与英美法系国家的最佳证据规则相比,我国刑事诉讼的相关规定至少存在以下不足:一是未规定不提出原件的后果是非原件不得采纳,二是对于可以不提出原件的条件规定得过于宽泛。
对此,不少学者主张要完善我国的最佳证据规则。但也有学者认为,“最佳证据规则,其精神在我国刑事诉讼中可以适用,但考虑到现代刑事诉讼中书证及视听资料(我国新证据法将录音、录相等视听资料列为与书证并列的一类证据)日益复杂,现代技术使复制品的逼真性越来越高,而且许多案件由于各行业的存档制度难以取得原件,使用非原始书证十分广泛,加之这一规则本来的适用范围就比较窄,因此可不将其列为我国刑事诉讼中的证据规则。”[5]笔者认为,我国诉讼法上的相关规定在一定程度上符合原始证据一般比传来证据可靠这一原理,因而可以推出立法者在规定“原件优先”时,也是借鉴了国外的最佳证据规则。但这并不能说明我国在立法上建立了最佳证据规则。退一步讲,就算“最佳证据”是为司法人员的“最爱”,但司法人员也不会拒绝“非最佳证据”。至于反对建立最佳证据规则的学者所考虑的问题,笔者认为,因为现代科学技术的发展提高以为所有的证据都是可靠的,并担心“许多案件由于各行业的存档制度难以取得原件” ,而放弃建立最佳证据规则,就给人一种“因噎废食”的感觉。而且“在取得原件确有困难时,才可以是副本或者复制件”,而没有明确哪些情况才属于“取得原件确有困难”,在实践中易导致侦查、审判人员不认真收集、审查证据,用非原件的文书证据来定案,有可能导致冤假错案的发生。因此,笔者认为,有必要在我国建立完善的最佳证据规则。
参照国外立法,并结合我国司法实践经验,我们以“原始证据和传来证据”这一证据分类为理论依托,我国可建立具有中国特色的最佳证据规则:
首先,明确最佳证据规则的适用范围。考虑到我国已有的规定,我们可以设定最佳证据规则不仅适用于书证,而且适用于物证。应当保留“收集、调取的物证应当是原物。只有在原物不便搬运、不易保存或者依法应当返还被害人时,才可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像”的规定。
其次,要严格限定原件与复印件、原物与复制物的定义。在这方面,我们可以参考《美国联邦证据规则》第1001条规定,该条规定,原件是“该文字或录音材料本身,或者由制作人或签发人使其具有与原件同样效力的副本、复本。照相的‘原件’包括底片或任何由底片冲印的胶片。如果数据储存在电脑或类似设备中,任何从电脑中打印或输出的能准确反映有关数据的可读物,均为‘原件’。”复制品“指通过与原件同样印刷,或者以同一字模或通过照相手段制作的副本,包括放大或缩小制品,或者通过机械或电子的再录,或通过化学的重制,或通过其他相应手段准确复制原件的副本。”根据这一规定,“原本包括已签章( 生效) 的影印本以及所有意使其有与原本相同价值之复本。”“复本之定义,乃排除了手抄复本而偏重高度准确性、机械、电子,或化学方式原本的复制。”而原物,笔者亦认为应当严格限定在是“直接来源于案件事实或直接来源于原始出处”的以其外部特征、存在方位、内存属性证明案件事实之证据。而复制物则是依照或参照,以及模仿原物复制的相同或相似的模型。
再次,明确提供复印件或复制件必须具备以下前提条件:第一,必须证明原件确曾存在过或现在仍然存在;第二,必须证明副本或复制件是真实的,其制作方法、程序是合乎法律规定的;第三,必须有不能提供原件的理由。美国教授乔恩•华尔兹认为第二个条件应为“必须证明原件是真实的”。原件真实与否并不能成为能够提供复印件或复制物的条件。不管原件的内容是真实的还是不真实的,它都是原件。如果原件是真实的,其副本、复制件是虚假的,仍然不能提供该副本或复制件。只要复印件、复制件是忠实于原件或原物的,就可以提出,其内容真实与否,是否具有可采性,则由法院审查。
最后,要明确规定不能提供原件的理由。[6]笔者认为,应包括以下理由:(1) 原件确实已被销毁、遗失,但提供者出于恶意的除外;(2) 原件在对方掌握中,对方如出示该材料可能对其不利因而拒绝出示。如果控方有足够证据证明被告人掌握着可以作为其有罪、罪重证据的原件,但通过合法的侦查措施又无法得到,则只能出示副本;(3)原件在他人掌握中,而不可能得到。比如原件由身在海外的人保管,而一时又无法找到此人;(4)原件因客观原因确实不可能在法庭上出示。如户外的大型广告牌,书写于路面上的书证,由于其位置无法移动,不能在法庭上出示,则可以用照片或其他的形式来代替;(5)因涉及国家安全,需要保密不能调取原件的。
当然,复印件、复制品的制作必须符合法律的规定,并且要经过严格的查证、认证,经与原件或原物核对无误或者经鉴定证明是真实的,在结合其他证据排除了一切可疑情况后才能作为定案的依据。
二、 是否在我国引入传闻规则
(一) 传闻规则概述
传闻规则(the hearsay rule)在我国有多种称呼,有的称之为“传闻证据规则[7]”、有的称之为“传闻法则[8]”,还有的称之为“反传闻规则[9]”(the rule against hearsay evidence)等等。尽管对传闻规则在文字表述上有些差异,但其基本含义是一致的:是指在刑事诉讼活动中,原则上应当排除传闻证据作为裁判案件事实的根据的一种证据规则。
传闻证据的定义有广义与狭义之分。“广义普通法(与成文法不同的判例法)中传闻证据的定义是:在审判或听证的证人以外的人所表达或作出的,被作为证据提出以证实其所主张的事实的性的,一种口头或书面的主张或有意无意地带有某种主张的非证言行为。”[10]依此定义,传闻证据可以是:(1)口头的,(2)书面的,(3)行为,即动作。而《美国联邦证据法》中传闻证据的采取的是狭义的定义: 传闻证据是用来作为证据证明待证事项的真实性的陈述,但它不是陈述者在审判中或听证中作证时所作出的陈述。[11]据此, 在不属于例外情况下, 如果一项证人证言不是由证人本人在法庭上作出,而是事先写成书面形式,由他人在法庭上宣读,就是传闻证据。传闻证据的形式可能是口头的,即证人在口头陈述中转述的别人的言论;也可能是书面的,即书面陈述或者文字材料,如证人向法庭出示一封信或电报,其内容为别人所书;或者是一个人的非语言行为,如证人在法庭上陈述别人曾经用点头或摇头等手势表达某种意思。[12]
传闻规则要求:如无例外情况, 传闻证据是不可采纳的, 必须加以排除。英美国家采纳传闻规则的理由,简要概括起来,主要有如下几种:
第一、 传闻证据不是经宣誓作出的。传闻证据因是未感知案件事实的人的转述,证人的庭外陈述致使宣誓制度无法适用。
第二、 传闻证据因缺乏交叉询问的验证,故其证明力难以判断。一般认为,缺乏交叉询问是确立传闻规则最重要的理由。
第三、 人们无法通过观察证人作证时的态度来推断证言的可信性。
第四、 被告人应当享有对质、质证权利,使用传闻证据剥夺了证人的对质权(the right of confrontation)。
第五、 传闻证据有捏造或误传的危险。某个证人的证言在被他人传闻的过程中,因误听、误解和误译等而容易出现错误。随着传闻次数的增多,出现错误的概率也必然增加。对“多重传闻”来说,误传的危险则会更大。因为在缺乏交叉询问的情况下,至少存在如下潜在的错误来源,即:庭外证人的陈述错误、转述人的错误以及其它“中间因素”的介入等。
第六、 由于陪审团成员没有受过评估证据证明力的训练,因此缺乏公平评估传闻证据的能力或者有可能反受其误导。而摩根教授认为这对传闻规则及其例外的增设影响颇大,在无陪审团案件中,该理由仍然适用。[13]
第七、 传闻证据不是最佳证据。
总之,对具体案件而言,上述某一特定理由的存在有其一定的合理性,然而综观全局,没有任何一种理由适合所有的传闻证据而成为确立传闻规则的基础。虽然不同的国家在不同的时期据以确立传闻规则的理由有所不同,但有一点是可以肯定的:英美法系学者认为,因法庭无法审查传闻的内容而使传闻证据的真实可靠性受到质疑,更为重要的是,使用传闻证据有违基本人权的保障,事实上剥夺了当事人应当享有的最基本的诉讼权利??对质、质证权。
一般说来,确立传闻规则的目的不是排除传闻所包含的事实,而是禁止采用传闻证据作为诉讼证明的手段。事实上,传闻证据的排除不可避免地影响到诉讼目的的实现,因此各国出于实体正义与程序正义相统一的考虑,在法律上确立传闻规则的同时,又为该规则设定了一些例外。例外情况一般可分为两类:[14]第一类是不需要陈述者出庭的情况,例如,某人在某件事实发生时发生后马上表达的感觉,包括惊叹, 激动,刺激情况下不由自主的表述[15];第二类为陈述者不能出庭的情况,如临终陈述、对己不利的陈述,等。[16]
(二) 我国相关立法现状及传闻规则争论
从我国现行规定来看,我国刑事诉讼法并未确立传闻规则。我国《刑事诉讼法》第47条规定:“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证,听取各方证人的证言并且经过查实以后,才能作为定案的根据。”此规定要求证人证言必须经过当庭质证方可采纳,在一定程度上符合传闻规则的要求。但是第157条又规定:“公诉人、辩护人……对未到庭的证人的证言笔录、鉴定人的鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书,应当当庭宣读。”据此可以理解为证人既可以出庭作证,也可以书面提供证词。实际上,这两条规定在逻辑上有矛盾。如果从“有原则就有例外”的日常逻辑考虑,第157条可以算是对第47条作的例外规定,但对于什么情况可以不出庭作证,刑事诉讼法立法阙如。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第141条规定:“证人应当出庭作证。符合下列情形,经人民法院准许的,证人可以不出庭作证:(一)未成年人;(二)庭审期间身患严重疾病或者行动极为不便的;(三)其证言对案件的审判不起直接决定作用的;(四)有其他原因的。”但这一规定缺限也甚是明显。第三条“证言对案件的审判不起直接决定作用”的标准是什么?由谁决定?谁也不知道,并且还没有在庭上经过双方质证就判断是否起决定作用,颠倒先后。该条规定在实践中不易把握。而且最后一种情形“有其他原因的”尽管属于立法弹性规定的需要,但是往往成为证人不出庭作证的一个“保护伞”。该条规定,使得司法实践中证人不出庭作证成为一个“合法”的现状,被学者讥之为中国作证制度三大怪现状之“第二大怪现状”。[17]至于鉴定结论,最高院《解释》第144条规定:“鉴定人应当出庭宣读鉴定结论,但经人民法院准许不出庭的除外。”这使得司法实践中鉴定人不出庭亦成为一种“正常现象”。双方当事人不能对证人、鉴定结论进行有效质证和辩论,极大的侵害当事人尤其是被告人的合法权益。
对我国是否应当引入外国的传闻规则,理论界已经基本上形成了两种观点:一种观念是认为为了完善我国的刑事审判,应当严格限制传闻证据的使用,在我国确定传闻规则,“以防止有不真实、不可靠可能性的证据作为定案的根据,同时保障找控辩双方能够行使法律规定的交叉询问的权利”[18];另一种观念则认为,由于传闻规则是英美国家在特定的社会历史背景下形成的,与其法文化传统、民族的心理以及诉讼模式息息相关,如果在我国这样一个“职权主义”色彩浓厚的刚走上法治道路的国家确立,将会“水土不服”。[19]
提倡应当在我国确立传闻规则的学者认为,尽管随着时代的发展,日益陈旧的传闻规则受到严重的挑战,要求变革传闻规则的呼声日隆,但是在我国确立传闻规则的现实性的合理选择,并且在我国建立传闻规则具有必要性和可能性。[20]他们认为,,1996年刑事诉讼法的修订确实是以对抗式审判为参照的,而且在实践中也一直沿循着增强对抗的改革思路。对抗式的庭审需要对抗性的规则。而证人出庭作证制度是实现上述目标的主要设置之一,但由于缺乏相应的规则,使得上述目标无法实现,并认为,“司法实践中证人出庭率低,书面证言大行其道就是我国缺乏传闻证据规则最典型的症状之一。”那么,“借鉴传闻证据规则在我国具有现实的意义:首先,传闻证据规则可以规范证据的采纳标准,为证据的“准入”提供更具有操作性的规则;其次,传闻证据规则可以通过对证明力不高的证据材料的过滤,促进事实真相的查明;再次,传闻证据规则可以促进证人出庭作证,增强审判的直接言词性;最后,传闻证据规则可以增强诉讼的对抗性,使法庭上的交叉询问落到实处。”[21]同时,他们也考虑到传闻规则要在我国确立所面临的障碍,然后以“以现实性和合理性为基础”,“确立符合我国国情的传闻证据规则和各种配套措施”。[22]这些学者在建议确立传闻规则的过程,都一致认为,不能照搬国外的传闻规则,而是应当立足国情,确立适合我国的传闻规则。
反对借鉴国外传闻规则的学者也提出了其不容忽视的意见。有学者从以下几个方面论述了我国不宜移植英美式传闻证据规则:[23]首先,“英美式”传闻证据规则与我国法文化传统、民族的心理不相适应,一旦移植到我国,难免“水土不服”,而无法“茁壮成长”;其次,与我国的诉讼模式相斥。我国法律秉承的是大陆法系的传统,与英美法系相去甚远;第三,缺乏相关的法律制度支撑;第四,我国无法承受确立传闻证据规则带来的司法高投入和低效率的结果;第五,传闻证据未必一定会比非传闻证据的证明力低,等等。还有学者从传闻规则动作的程序背景考虑,认为我国不宜确立传闻规则。该学者认为,传闻规则动作的诉讼程序背景在于[24]:一是陪审团制裁机制;二是对抗式诉讼制度;三是二元式审判法庭。而我国不具备这些程序条件。并且,如果是为了防止证人不出庭而确立传闻规则,则会与我国的证据制度和证据理论相矛盾。传闻证据规则包含了对我国证据法学理论中传来证据的一种否定,而传来证据在我国的理论界和实务界从来没有遭到全面否定。而证人出庭率低下的问题大可不必通过确立传闻规则来解决,也可参考大陆法系国家的直接原则等。该学者进一步认为,如果引入传闻规则,传闻规则在我国可能遭受两种命运:一种是击溃我国现行的证据理论和证据制度,破坏后者的积极功能;另一种则是被我国现行合理的证据理论和证据制度击溃,使其自身不过沦为“死”法一种,而不是能够在现实中生效的“活”法。上面这些意见表达了对传闻规则能否在我国司法实践中“生根发芽”并“茁壮成长”表示出的担忧,其意见值得我们深思。
(三) 分析与看法:“不管黑猫白猫,抓住老鼠就是好猫”
是否在我国确立传闻规则,我想这并不是最重要的。传闻规则,其重要的不在于这个名称,传闻证据规则蕴涵的程序意义,是单纯地发现事实真相的手段无法具有的。有不少学者都认为,传闻证据规则的主要价值在于排除有可能不真实的证据,确保证据的真实性。[25]笔者认为,这种观点当然有其合理性,但是其忽略了传闻规则的程序内涵,而程序意义是非常广大的,包含保证当事人和控辩双方的诉讼权利。传闻规则并不在于要排除某一事实,而是要保证证明过程的程序正当。在正当的程序下,使得诉讼当事人受到正当程序的礼遇,这是程序的内存需求。并且传闻证据是否一定比非传闻证据不可靠,笔者认为也是个问题,因为这里含着一个概率的问题。如果只是担心证据不真实而最终影响事实认定,这给人的感觉还是“重实体轻程序”的传统偏见,笔者同时也认为大可不必劳心费神的建立一个传闻规则来避免事实认定错误,传闻规则往往使真实的证据由于证人未到庭而被排除,这难道有利于案件事实的认定嘛?显然存在逻辑上的矛盾。
因此,笔者认为,不管是什么规则,大陆法系的直接原则也好,英美法系的传闻规则也好,如果其有利于促进程序的公平公正,有利于正确认识案件事实,就是合理的,值得我们借鉴。借用邓小平同志一句话:“不管黑猫白猫,抓住老鼠就是好猫”。是否在我国确立传闻规则,这些争论引人深思,但笔者认为,如何完善我们相关的证据制度才是关键。那些否认在我国建立传闻规则的学者们,也未能提出解决问题的方法,因为其是“舶来品”,就显得慎之又慎,这种改革的态度是正确的,但是问题并没有解决。
笔者认为,在大家的思想观念没有达成一致之前,引入传闻规则,对这一制度在我国的成长是很不利的。“制度先行、观念随后”,会使传闻规则的确立没有思想“土壤”,冒然引入,其后果将会正如有些学者所担心的,制度排异的斗争不可避免。因此,还不如以我国的诉讼结构和诉讼目的为考量因素,结合司法实践的实际情况,在平衡公正和效率的诉求下,以司法改革为切入点,先着手解决我国司法实践中迫在眉睫的实际问题,在时机成熟之后,再确立中国式传闻规则:
1、 重新认识传来证据。传来证据在我国的理论和实践中,从未被完全否定。传闻证据并不等同于传闻证据,这在前面已经阐述过。但还是有不少学者把传来证据和传闻证据混为一谈,并以此为据为传闻证据在法庭上被采纳作辩护。我们在实务中比较常见的是以书面证言代替证人出庭作证。这一书面证言是原始证据还是传来证据?依照传闻规则,这肯定是传闻证据,是要被排除的。但有我们在司法实践中以及理论上普遍都将其当作原始证据,[26]刑事诉讼法把书面证言与证人出庭所作的证言效率上等同,[27]就不足为怪了。其实,就书面证言而言,其也经过了一个转述的过程。在证人陈述,记录人在记录的过程当中,所记录的并不是正在发生的案件事实,而是证人的陈述,到了法庭上的书面证言,就不是直接来源于案件事实,因此,书面证言应当作为传来证据比较妥当。但是,这也是个概率的问题。因此,排除传闻,就与我们传统的原始证据和传来证据的学理分类相冲突,我们从来都没有否定过传来证据的价值,要引入传闻规则,首先必须重新审视我们对传来证据的认识。
2、 完善证人出庭作证制度。我国司法实践中的问题并不仅在于证人不作证,更严重的是证人不愿出庭作证。很多学者提议在我国确立传闻规则,其出发点往往就在于想以此改变我国书面证言的恶性膨胀的现状。笔者认为,想单单依靠一个传闻规则想改变证人出庭率低这个问题,恐怕有点理想主义。
证人不出庭作证,与我国没有确立传闻规则也许有一定关系,毕竟反正提交书面证言与证人出庭效果相同,有时候证人出庭对举证方可能不利,还不如提交书面证言。但是,我国的证人保护制度也是造成这一现状的重要原因。刑事诉讼法第49条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复、构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构刑事处罚的,依法给予治安管理处罚。”从中可以看出,我国法律对证人的保护侧重于“事后”,而不是在证人作证前、作证中、作证后提供及时的保护。这对于证人相当不利,因此,由于惧怕被告方的打击报复,而不愿出庭或干脆逃避作证义务的现象相当普遍。

通化市实施《工伤保险条例》暂行办法

吉林省通化市人民政府


政府令 【 2004 】 1号

第 16 号

《通化市实施〈工伤保险条例〉暂行办法》已经2004年4月23日市政府第41次常务会议通过,现予公布,自2004年1月1日起施行。


通化市实施《工伤保险条例》暂行办法

第一章 总 则

第一条 为保障因工作遭受事故伤害或患职业病的企业职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,根据国务院《工伤保险条例》(以下简称《条例》)和《吉林省实施〈工伤保险条例〉若干规定》(以下简称《规定》),结合我市实际,制定本办法。
第二条 通化市工伤保险实行市、县(市、区)两级统筹,市、县(市、区)劳动保障部门负责本统筹区域的工伤保险工作。
第三条 工伤保险是国家强制性保险。职工拥有依法享受工伤保险待遇的权利。通化市行政区内的各类企业(含自收自支企业化管理的事业单位)、有雇工的个体工商户(以下简称用人单位),应当依照《条例》、《规定》和本办法为本企业职工(雇工)办理参加工伤保险,并足额按时缴纳工伤保险费。
第四条 市本级确定的基准费率为:
(一)一类行业为企业上年度职工工资总额的0.6%。主要包括银行业、邮电业和文化教育、社会福利业等。
(二)二类行业为企业上年度职工工资总额的1.2%。主要包括房地产、农林牧渔服务业、医药制造业、建筑工程业、机械设备制造业等。
(三)三类行业为企业上年度职工工资总额的2.4%。主要包括石油加工业、化学原料制造业等。
二、三类行业的缴费比率按劳部发〔2003〕29号文件规定,可上浮两档,即120%、150%;下浮两档,即80%、50%。按以上原则,我市费率浮动分为9个档次,具体行业(类别)缴费比率见附件。
在实际运行中,由市政府根据国家和省有关规定适时进行调整。
第五条 工伤保险工作相关部门职责:
(一)劳动和社会保障部门要根据《条例》制定相关办法;组织实施工伤保险工作;监督检查工伤保险基金使用情况;进行工伤核查认定工作;指导本统筹地区工伤保险工作;加强调查研究,及时为政府制定政策提供依据;根据《社会保险费征缴暂行条例》规定,督促经办机构征收工伤保险费;组织本统筹地区工伤职工伤残级别和生活自理能力鉴定,向省报批全市1—4级工伤人员鉴定结果;考察审批定点医疗机构和定点药店。
(二)财政、审计部门依法对工伤保险基金的收支、管理情况进行监督。
(三)卫生行政、安全生产管理部门、企业及其主管部门在各自职责范围内做好工伤预防等有关工作。
(四)医疗保险经办机构(以下简称经办机构)负责办理工伤保险登记、工伤保险费征收、核定工伤保险待遇、管理工伤保险基金支出、工伤保险统计调查、进行协议管理和提供咨询服务等项事务。
(五)劳动能力鉴定委员会负责组织医疗卫生专家对工伤职工的伤残等级和生活自理能力进行鉴定。
第六条 用人单位负责办理参加工伤保险的申报、登记、缴费和支付各项待遇的有关手续,以及办理工伤保险的其他有关业务工作。
第七条 各定点医疗机构和辅助器具配置机构,负责开展定点内的工伤保险服务工作,全面落实与经办机构所签订的协议,接受经办机构的指导、监督和检查,及时反馈参保单位工伤人员执行工伤保险规定的有关情况。

第二章 工伤保险基金管理

第八条 工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。
第九条 工伤保险基金征收遵循“以支定收、收支平衡”的原则实行权力与义务对等,即谁参保谁受益、不参保不受益。职工个人不缴纳工伤保险费。
(一)用人单位应当在每年1月20日前向经办机构申报上年度职工人数、工资总额,经经办机构审核后,报劳动保障部门确认,作为参保单位工伤保险基金缴费基数。
(二)用人单位职工工资总额因各种原因无法认定的,以省每年公布的我市上年度在岗职工平均工资为基数核定。工资总额超过当地上年度在岗职工月平均工资300%的,按300%为基数征缴;低于当地上年度在岗职工月平均工资60%的,按60%为基数征缴。企业减员后,如出现享受工伤待遇职工多于在岗职工情况,用人单位也要全额为工伤职工和在职职工缴纳保险费。
(三)用人单位因多种原因中断保险的,应在一个月内到经办机构办理注销手续并结清所欠保费与滞纳金。用人单位中断缴纳工伤保险费1个月以上,又重新缴纳的,须将中断期间的工伤保险费及滞纳金补齐,其工伤人员从重新缴费的次月起享受工伤保险待遇。用人单位中断缴费期间工伤人员的工伤保险待遇,由用人单位支付。
第十条 用人单位存在下列行为之一的,应当补缴工伤保险费。
(一)应当参加工伤保险而未参加的;
(二)少报、瞒报职工人数,未给部分职工缴纳工伤保险费的;
(三)未按时缴纳工伤保险费的。
欠缴期间的工伤保险待遇由用人单位支付,补缴后由经办机构支付待遇。
第十一条 参保单位原则上按月缴费,确有困难的由经办机构批准后,可按季度或半年缴费,并在缴费时间的前一个月将下一季度或半年应缴的费用交到经办机构。
第十二条 工伤职工所在单位实行兼并、合并等转制时,其保险由兼并方或合并后的新单位承担。工伤职工所在单位破产时已参保的,以全市工伤职工上年度工伤待遇费用实际支出平均数额为基数,以平均余命时间为计算年限,再加上年增长系数为10%的医疗费,由用人单位一次性为工伤职工缴足工伤保险费,并由经办机构接收和支付有关待遇。未参保或中断工伤保险的单位按上述办法计算,由用人单位一次性发给工伤职工本人,并按有关规定为伤残职工一次性缴足养老保险费和基本医疗保险费。
第十三条 工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,实行收支两条线、专款专用,严禁挪用挤占。工伤保险基金当年结余作为储备金,用于重大事故的工伤保险待遇支付。
第十四条 工伤保险基金支出主要包括以下几项:
(一)支付工伤保险待遇。
1.工伤医疗、康复费用;
2.因工致残的一次性伤残补助金;
3.因工致残一至四级的伤残津贴、一至三级需要护理的生活护理费;
4.因工致残职工安装辅助器具费用(按国产普及型号计价);
5.因工死亡的丧葬补助金、供养亲属享受的抚恤金、一次性工亡补助金;
(二)每年从工伤保险基金中提取总额的5%作为专项经费,用于工伤职工伤残等级和劳动能力鉴定等工作。
(三)法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用。
第十五条 应按月缴费的参保单位,应当在每月5日前向经办机构办理缴费申报,提供其他规定的资料。每月10日前足额缴纳工伤保险费,逾期不缴纳者,从欠缴之日起按日加罚2‰滞纳金,滞纳金并入工伤保险基金。参保单位不按规定申报应缴纳的工伤保险费数额的,按该单位上月缴费数额的100%确定应缴数额;不按规定及时全额缴纳工伤保险费的,视情节给予单位20000元以下罚款,同时追缴所欠保险费,并加收滞纳金。

第三章 工伤认定和医疗管理

第十六条 用人单位职工发生工伤,由各统筹地区劳动保障部门根据有关规定进行认定。
第十七条 工伤保险实行定点医疗,由工伤职工在定点医疗机构范围内每年自主选择一所医院作为定点医院。参保单位职工因工负伤或者患职业病进行治疗(包括康复性治疗)要在定点医院就医,情况紧急时可以先到就近医院救治,2日内由用人单位申请报经办机构批准,待病情稳定后转入定点医院治疗。病情稳定后未转入定点医院治疗,又未经经办机构批准所发生的费用,经办机构不予结算。严格执行工伤保险诊疗项目目录、药品目录、住院服务标准(国家和省制定的“三个目录”出台前,暂按基本医疗保险目录执行)。
第十八条 参保单位因工负伤或已被鉴定为伤残等级的职工,凭《工伤职工医疗证(卡)》到定点医院诊治。对转借证(卡)冒名顶替者严肃查处。经办机构要与定点医疗机构签定协议书,并严格执行。
第十九条 工伤职工确须转诊治疗的,应由定点医院组织会诊,提出诊疗意见,由医院工伤保险科填写《转院病情介绍信》,经医务科同意,主管院长批准,报经办机构批准后,方可转院。不按规定办理转院手续,未经经办机构批准擅自到定点医院以外的医疗机构治疗和经批准转院治疗但未提供齐全报销资料的,经办机构不予结算费用。
第二十条 工伤职工需要安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的,应由工伤职工本人提出申请,所在单位签署意见,经劳动能力鉴定委员会批准,由经办机构指导其到指定的服务单位安装或更换,并按照国家规定的标准报销费用。
第二十一条 定居统筹区域以外的工伤职工,因工伤部位旧伤复发需要治疗的,应在当地具有工伤保险协议服务的医院就治,凭居住地的居住证明和所在单位的证明按规定标准报销费用。

第四章 工伤保险待遇

第二十二条 1996年10月1日至2003年12月31日期间发生工伤,被鉴定为一级至十级伤残,且已按规定领取一次性伤残补助金的,不再重新计发。未按规定领取一次性伤残补助金的,由用人单位一次性支付,标准为工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资乘以《条例》规定的不同伤残等级人员享受一次性伤残补助金的月数,减去已领取的伤残补助金总额。一次性支付有困难的,用人单位应在2005年12月31日前分期完成支付。
第二十三条 2003年12月31日前,职工因工伤被鉴定为一级至四级伤残,已参加养老保险社会统筹,并按照养老保险办法享受伤残津贴的人员,其伤残津贴的标准不变,继续从养老保险基金中支付。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的,由工伤保险基金补足差额;未参加工伤保险的,由用人单位补足差额。上述人员中享受生活护理费的,按照《条例》和《规定》的标准,从养老保险基金中支付。用人单位还应以伤残津贴为基数,继续为伤残职工缴纳基本养老保险和基本医疗保险费。本办法实施以后,职工因工致残被鉴定为一级至十级的,按本条规定执行。
第二十四条 职工因工死亡,其直系亲属可一次性领取工亡补助金,标准为48个月的我市上年度在岗职工月平均工资。已领取了一次性伤残补助金的一级至四级伤残职工死亡后其直系亲属不再享受一次性工亡补助金。
第二十五条 职工因工死亡、因工致残被鉴定为一级至四级的职工死亡,经劳动保障行政部门认定后,其直接供养亲属可领取规定标准的抚恤金。申请领取抚恤金的,应提供供养亲属依靠因工死亡职工为主要生活来源的相关证据材料,应向经办机构提交被供养人户口簿、居民身份证、工伤职工工资证明及街道办事处或乡(镇)人民政府出具的被供养人经济状况证明;被供养人属于孤寡老人、孤儿的,提交街道办事处或乡(镇)人民政府出具的证明;被供养人属于养父母、养子女的,提交公证书;被供养人完全丧失劳动能力的,提交劳动能力鉴定结论。供养亲属丧失供应条件时不再领取抚恤金。经办机构每年对供养亲属资格进行一次审核。
第二十六条 属于交通事故、他人行为造成工伤的职工,应当首先按照各类事故处理规定获得赔偿。所获赔偿总额低于工伤保险待遇的差额部分,参保的由经办机构补足,未参保的由所在单位补足。
第二十七条 经劳动能力鉴定委员会复查鉴定,工伤职工伤残等级、生活自理障碍等级发生变化的,自作出劳动能力鉴定结论次月起,其伤残津贴、生活护理费随之做相应调整。
 
第五章 工伤费用结算与管理

第二十八条 参保单位工伤人员在工伤认定之前的工伤医疗费,由用人单位垫付并向经办机构申报,待工伤认定和劳动能力鉴定后,经审核按规定支付待遇。被认定为工伤,未达到伤残等级的工伤职工,首次治疗的医疗费从工伤保险基金中支出。实行网络管理后,已认定为工伤在定点医疗机构住院治疗的,医疗费用由定点医疗机构垫付,医疗机构与经办机构结算;转诊转院、异地居住、因公外出发生工伤事故的医疗费,由单位或本人垫付,再与经办机构结算。超出工伤药品、诊疗、服务设施标准以外的费用,以及违反工伤保险规定和医疗管理规定的费用由伤残职工个人承担。治疗工伤期间发生的非工伤部位治疗费用,参加医疗保险并符合报销规定的,从医疗保险基金中支付;未参加医疗保险的,原渠道解决。被派出国出境工作,发生工伤后在国外境外救治的医疗费用由用人单位负责。
第二十九条 工伤保险实行信息网络管理。网络开通前,参保单位工伤职工在定点医院治疗工伤部位的医疗费用、辅助器具费用,凭有效票据由单位统一到经办机构办理结算手续。
第三十条 申办一次性伤残补助、丧葬补助、一次性工亡补助,由参保单位提供相关资料(包括本人档案、单位工资表、死亡者的火化证明、劳动保障部门审批表),经劳动保障部门认定后,30日内到经办机构一次结清费用。
第三十一条 伤残津贴、遗属抚恤金、生活护理费由参保单位每月到经办机构办理一次结算。以上条款的费用结算,在参保单位足额缴费的情况下,年度内结算完毕。用人单位因某种原因年度内欠费或漏缴保险费的,由用人单位结算。

第六章 附 则

第三十二条 本办法自2004年1月1日起执行。通市政发〔1993〕45号文件中有关工伤保险的规定停止执行。在执行过程中,国家和省出台新的规定,按其规定执行。本《办法》未涉及的工伤保险事项,国家和省已有规定的,按国家和省规定执行。
本暂行办法由市劳动保障行政部门负责解释。各县(市、区)统筹地区可参照本办法制定实施细则。



广元市人民政府关于印发《广元市灾后重建项目及资金管理暂行办法》的通知

四川省广元市人民政府


广元市人民政府关于印发《广元市灾后重建项目及资金管理暂行办法》的通知

广府发〔2009〕11号


各县、区人民政府,市级各部门,广元经济开发区、市天然气综合利用工业园区管委会:

《广元市灾后重建项目及资金管理暂行办法》经市重建委第3次成员会议讨论通过,现印发你们,请遵照执行。





二〇〇九年二月十日



广元市灾后重建项目及资金管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为加快推进全市灾后重建项目建设进程,建立健全科学的灾后重建项目审批、建设、监督管理制度,根据《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院令526号)、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》、国务院办公厅《关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》(国办发〔2008〕51号)、四川省人民政府《关于灾后重建国家投资工程建设项目招标投标工作的通知》及补充通知(川府发〔2008〕21号、川府办发电〔2008〕163号)、《基本建设财务管理规定》和《建设工程价款结算暂行办法》等有关法律法规和政策规定,结合广元实际,制定本办法。

第二条 本办法所指灾后重建项目是指纳入实施规划、使用灾后重建资金、需要原址或异地重新建设的项目,包括城镇公用设施、农村建设、基础设施、产业重建、公共服务设施、市场服务体系和生态重建项目(不包括城乡居民住房重建)。一般性维修加固项目,纳入政府采购组织实施。

第三条 灾后重建项目分为政府投资重建项目和企业投资重建项目,实行分类管理。全部或部分使用(不含贴息资金)中央重建基金、地方财政资金、利用国外紧急贷款资金、对口支援和社会捐赠资金的重建项目,按政府投资重建项目管理,实行审批制。工商企业利用自有资金、银行贷款和贴息资金实施的重建项目,按企业投资重建项目管理,实行核准制或备案制。

第四条 灾后重建项目必须是纳入灾后重建实施规划的项目,各级各有关部门要做好实施规划、重建项目和资金安排的衔接,严禁灾后重建资金安排实施规划外的项目。

第五条 发改部门负责灾后重建项目审批、监督管理、协调服务等工作。财政部门负责灾后重建项目政府采购活动和资金财务活动的监督管理。审计部门负责政府投资资金的执行情况、竣工决算的审计监督。监察部门负责对灾后重建项目实行行政监察。督办室、经委、规划建设、国土、环保、农业、林业、水利、畜牧、教育、文化、卫生、体育、交通、国资、统计等有关部门,按照各自职能对灾后重建项目进行管理和监督。

第六条 各县区人民政府、市级有关部门、广元经济开发区管委会、市天然气综合利用工业园区管委会是项目责任主体,按照分级管理的原则,负责项目建设、竣工验收、后评估等环节的组织落实和推进工作。



第二章 项目审批



第七条 政府投资重建项目应严格履行基本建设程序,主要包括项目可研报告、初步设计、施工图审查、招标投标(比选)以及竣工验收、项目决算审计和固定资产移交等。

第八条 根据省发改委批准的年度实施计划和《关于规范灾后重建项目管理权限的通知》(川发改投资〔2008〕580号)及市发改委《关于规范灾后重建项目管理权限的通知》(广发改投资〔2008〕137号)的规定,投资主管部门按审批权限先行核实项目建设性质、核定项目建设内容、审查项目建设规模。对需报省审批的灾后重建项目,按省有关规定执行;对市县(区)审批权限范围内的灾后重建项目,由投资主管部门和相关部门根据项目要求,对政府投资重建项目的可研报告、实施方案、概算投资及初步设计进行审批。

第九条 鉴于实施规划已经市政府审定并报省备案,灾后重建项目实施较为紧迫,按照特事特办的原则,应合理简化项目审批或核准手续。投资主管部门原则上不再审批项目建议书,规划建设、国土、环保、水利等有关部门依据实施规划办理相关手续。

需变更灾后重建项目建设性质、建设内容、建设规模和投资估算的,应编制项目建议书,由投资主管部门按权限审批。重大事项报市政府审批或报省发改委审定备案。

对口援建项目的审批,可以参照省发改委、省经委《关于印发审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)的通知》(川发改投资〔2005〕440号)的规定,由市投资主管部门审批项目建议书,其它审批程序由受援县投资主管部门负责审批。属于港澳援建项目的,按相关规定执行。

第十条 按照国家和省的相关标准,政府投资重建项目应合理确定主要建设内容和建设规模,实事求是核定项目投资,严禁不切实际、贪大求洋和搞“半拉子”工程。

第十一条 政府投资重建项目应编制可研报告、初步设计并履行审批手续。审批部门在审批项目时,应组织专家或委托社会中介机构进行评审。根据项目实际情况,凡可研报告达到初步设计深度要求的,由投资主管部门和相关部门对可研报告和初步设计联合审批。

第十二条 对于量大面广、单个投资规模较小的农业生产设施、乡镇卫生院、计生站、文化站、派出所、司法所、人民法庭、劳动保障所、社会福利机构、村级公共服务场所、灾害治理和生态修复等项目,可集中打捆、分类编制可研报告,由投资主管部门审批。

第十三条 重建项目的选址意见、规划许可、环境评价、土地审批等相关手续,应按有关规定从速办理。对原址原规模重建的项目,从简办理国土、环保手续。



第三章 项目招标投标



第十四条 灾后重建项目招标投标活动,必须严格执行招投标法律法规和规章制度,遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则,加强管理、规范程序、简化手续、提高效率、明确责任、强化监管。

第十五条 本办法第二条规定的灾后重建项目,应严格按照《汶川地震灾后恢复重建条例》第五十二条之规定实行政府采购。符合招投标条件的项目,要严格按照《中华人民共和国招标投标法》和四川省人民政府《关于灾后重建国家投资工程建设项目招标投标工作的通知》(川府发〔2008〕21号)的规定执行。对应急或特殊的建设工程,经上报市审批同意后可采取严格的应急邀标比选办法进行。

第十六条 从严掌握不招标不比选应急工程范围。应急工程的确认应严格按照川府发〔2008〕21号和市政府《转发省人民政府关于灾后重建国家投资工程建设项目招标投标工作的通知的通知》(广府发〔2008〕31号)文件规定的范围和办法执行。

第十七条 所有灾后重建工程的项目业主和相关部门应在事后15日内将项目招投标情况通过网络报省发改委和省监察厅(省招监办)备案,各县区发改和招监部门要共同做好信息公开网络报送备案工作。

第十八条 各级各有关部门要认真履行招投标监督执法职责,加强对灾后重建项目招投标的监督管理,各司其职,密切配合,要定期、不定期地对招投标执行情况进行随机抽查,对发现的问题要从重从快查处,确保灾后重建工程建设的质量。

第四章 项目资金管理



第十九条 参照财政部、国家发改委《关于中央财政地震灾后恢复重建基金安排和分省包干方案的请示》(财建〔2008〕701号)的规定,财政会同发改部门应分类研究制定同级灾后重建资金匹配原则和平衡方案。

第二十条 政府投资重建项目原则上必须进行预算评审。各级财政评审机构对项目工程预算进行评审,财政部门根据评审报告下达项目工程预算。如项目不具备预算评审条件或使用财政性资金较少的经同级财政部门审定并报同级政府同意后可实行政府采购。预算审定额作为招标(采购)最高控制价(标底)和财政拨款的依据。若项目已在实施过程中,对实施内容进行调整的,则评审其调整的部分。

第二十一条 严格按批准的初步设计进行施工图设计,施工图设计预算不得超过已批准的投资概算。确需超过的,按规定程序报批准后方能实施。

第二十二条 项目主要施工合同和货物、工程及服务采购合同在签订前应报同级财政部门征求意见,正式合同在签订七个工作日内报财政部门备案。

第二十三条 灾后重建项目资金实行“分级负责、专户储存、专帐核算”管理。各级财政部门要严格资金拨付程序,坚持按工程建设进度拨款,对纳入政府采购的项目资金通过采购专户拨付。

(一)对政府投资重建项目,由项目建设单位根据项目建设的进度提出申请,项目主管部门审核签章后,报财政部门审核拨款;但一次性资金安排原则上不超过实施规划中中央基金的50%;

(二)对一般维修加固在具备相应资料(维修加固方案及概算等)并经有关部门审核签章后,报财政部门审核拨款;

(三)工商企业恢复重建财政贴息资金的申请按照财政部《关于印发汶川地震灾后恢复重建贷款中央财政贴息管理办法的通知》(财金〔2008〕97号)的规定执行;

(四)灾后恢复重建项目累计使用各级政府投资资金1000万元以上(含1000万元)的投资项目纳入省重大项目监管。拨款程序按重大项目拨款程序办理,即建设单位根据项目建设进度提出申请,项目主管部门签章,监管员或监管机构核实后,财政部门审核拨款;

(五)财政部门在办理工程竣工决算前,按财政性投资总额15%预留工程尾款,待竣工财务决算审查结论确定后再予以清算;

(六)工程建设结束并办理了竣工财务决算的项目,建设单位应将结余资金按照投资来源比例返还投资方。属于财政性资金投资的返还部分要及时上缴财政部门,由发改、财政部门提出意见,并经同级政府批准后用于其他灾后重建项目;

(七)建设单位要认真落实基本建设会计制度,规范灾后重建项目会计核算。对灾后重建资金原则上实行专户、专帐、专人管理。

第二十四条 政府投资重建项目有下列情形之一的,财政部门应暂停拨款:

(一)未按规定履行基本建设程序或招投标、政府采购等各项规定的;

(二)未按批复的建设规模和标准进行建设的;

(三)未严格执行基本建设相关的各项财务管理制度的;

(四)项目单位弄虚作假、套取灾后重建资金的;

(五)其他违反国家法律、法规和本办法规定的行为。

第二十五条 项目建设结束后,项目建设单位要及时编制项目竣工财务决算,报送同级财政部门进行批复,财政部门对灾后重建项目竣工财务决算实行“先审核、后审批”的办法,即先由财政投资评审中心等机构审核,后按规定程序进行批复。



第五章 项目实施



第二十六条 坚持总体规划、分步实施。对政府投资重建项目,要统一规划,根据资金落实情况合理确定建设内容,坚决杜绝半拉子工程和胡子工程。

第二十七条 坚持分类实施。对可以分解落实到县级行政区域的城镇建设、农业生产和农村基础设施、公共服务、社会管理、防灾减灾、生态修复、环境整治和土地整理复垦等重建任务,主要由县(区)政府组织实施和管理;对交通、能源、重大水利工程和重点企业,按隶属关系由县(区)以上有关单位组织实施。对于技术要求低、劳动密集性的重建项目,要广泛采用以工代赈方式实施,对拟采用以工代赈方式实施的项目,由县(区)人民政府批准后实施。

第二十八条 各级党政机关、社会团体、监管机构和事业单位的办公业务用房项目,应打破系统、部门之间界限,尽可能实行集中建设。

第二十九条 政府投资重建项目实行公示制。项目批准单位、建设规模、总投资及资金来源、施工进度计划等情况,应在施工现场显著位置予以公示。同时,要在市县(区)新闻媒体进行定期公示,主动接受社会各界和群众监督。

第三十条 建立灾后重建项目进展情况报告制度。按照省发改委《关于建立灾后恢复重建项目进展情况报告制度的通知》和补充通知(川发改项目〔2008〕718号和川发改项目函〔2008〕960号)及市抗震救灾资金物质监督检查领导小组《关于切实加强灾后重建项目资金监管工作的通知》(广震监发〔2008〕16号)要求,实行周报和月报制度。

第三十一条 政府投资重建项目严格按照批准的建设内容、建设规模、建设标准、投资概算来建设。公共服务设施要根据资金来源优先启动主要功能建设,严禁负债重建。项目实施过程中,不得擅自变更设计或调整概算投资,应严格执行涉及变更管理的有关规定,突破原工程可行性研究范围的重大设计变更,必须报原项目审批部门审批。

第三十二条 灾后重建项目要严格执行工程质量安全有关规定,确保重建工程质量合格。



第六章 项目稽察



第三十三条 根据省稽察办《关于加强全省灾后恢复重建和新增中央投资项目监管工作的通知》(川项目稽察〔2008〕5号)要求,重点对工程招标投标、资金使用管理、工程质量、工程建设进度、项目概算控制、项目竣工验收等进行检查稽察。

第三十四条 灾后重建项目稽察可采取定期稽察或不定期稽察、全面稽察或专项稽察等方式。根据实际需要,发改部门可以会同监察、财政、审计以及有关行业主管部门联合进行稽察,也可以聘请有关专业技术人员参与稽察,或者委托有资质的机构对某项内容进行检验和鉴定。

第三十五条 项目稽察除正常工作经费外所发生的专项经费由同级财政核拨。稽察机构不得向被稽察单位收取任何费用。

第三十六条 建设项目稽察结束后,应当及时作出稽察结论。对稽察中发现的一般问题,由发改部门下发整改意见书,要求被稽察单位进行整改;对发现的较严重问题,下达整改通知,责令限期进行整改;发现的重大问题,及时上报同级政府。

第三十七条 被稽察单位接到意见书或者整改通知后,应当按照通知要求进行整改,并向发改部门报告整改情况。发改部门应当督促被稽察单位进行整改,并根据被稽察单位报送的整改报告进行复查。

第三十八条 对被稽察单位存在严重问题或者接到整改通知拒不改正的,予以通报批评,责令暂停建设项目或者暂停责任单位新项目的审批。涉及其他有关部门管理职权的,可以建议有关部门暂停拨付工程款,冻结、回收国有投资。

第三十九条 对在稽察过程中发现严重问题涉及的有关人员,应当及时向有关部门通报;有关部门接到通报后,应当对责任人予以调查处理。



第七章 项目竣工验收及后评估



第四十条 政府投资重建项目建成后,应及时完成工程结算和竣工决算,组织竣工验收,根据财政部门批复办理固定资产移交或登记。未经竣工验收不得投入使用。

第四十一条 按照项目分类实施的规定,分别由各级行业主管部门和投资主管部门组织竣工验收,市对县(区)部分项目进行抽查。

第四十二条 项目竣工验收应当具备验收条件,主要对项目建设任务完成情况、项目建设质量情况、项目资金到位及使用情况、竣工决算情况、档案资料情况和项目管理情况进行检查。

第四十三条 项目建设达到验收标准,应作出验收合格结论;对存在问题或未通过验收的,验收组须提出书面整改意见,限期整改。整改结束后,再申请组织验收。

第四十四条 投资主管部门会同行业主管部门应对项目建设进行后期评估,必要时也可委托具有资质的社会中介机构进行后评估。



第八章 项目审计



第四十五条 灾后重建项目必须依法由审计机关组织审计,任何单位和个人审计不能代替审计机关的审计。

第四十六条 审计机关根据情况,对以下内容实施审计监督:

(一)对投资项目总预算或概算的执行情况,年度预算的执行情况和项目竣工决算进行审计;

(二)对灾后重建项目建设资金来源程序和其他前期工作以及建设资金管理、使用情况进行审计;

(三)对工程造价进行审计,重点审计工程造价结算的真实性、合法性、合规性;

(四)根据需要对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面招投标、工程承发包情况,以及与上述工作相关的财务收支情况进行审计;

(五)对设备、材料的采购、保管、使用和概算情况进行审计;

(六)对灾后重建项目建设结余资金等进行审计;

(七)审计机关依据有关法律、法规和规章,按计划对灾后重建项目进行全程跟踪审计。

第四十七条 各有关部门应在各自的职责范围内,支持配合审计机关做好灾后重建项目的审计工作。

有关单位应将灾后重建项目的项目名称、建设内容、规模、工程预算等有关建设资料及时报送审计机关。

建设项目竣工后,建设单位应及时向审计机关提出书面审计申请和报送完整、真实的相关资料,经审计机关审核后,由审计机关根据年度工作计划安排审计。

第四十八条 建设单位必须保证所提供的竣工结算相关资料的真实性和完整性,并承诺在审计过程中原则上不再补交其他审计资料(特殊情况除外)。

第四十九条 所有灾后重建项目的标书及合同中要明确约定必须经审计机关确认后方可办理工程结算。在审计机关出具审计报告前,财政部门及有关建设单位可按工程进度拨付工程款,但最高不得超过合同价的85%。审计结束后,审计机关及时将审计报告送达财政部门和建设单位;财政及相关部门依据审计报告或审计决定办理结算,拨付工程款项。

第五十条 审计机关对灾后重建项目审计后依法作出的审计报告、审计决定书,具有法律约束力,有关单位应当遵照执行。

第五十一条 审计机关在审计中发现违法、违纪行为以及涉嫌犯罪的重要线索,应当及时移交纪检、监察部门或司法机关查处。



第九章 附 则

  

第五十二条 如国家、省出台新的政策规定,以国家、省的政策规定为准。

第五十三条 本办法仅适用于汶川地震灾后重建特殊工作时期。

第五十四条 本办法由市发改委、市财政局负责解释。

第五十五条 本办法自发布之日起施行。