摊贩经营场所之特许利用与公物相邻人的权益保护—一个台湾行政法案例评析

刘建昆


　　简要事实：本案被告系高雄市政府建设局市场管理处。1984年7月，经高雄市政府公告，设置某摊贩临时集中场，原告郭秀珠的建筑物处于集中场之中。2001年7月和2002年6月，高雄市摊贩主管部门先后将原告门前两个摊位，许可给两个摊贩使用，并发放摊贩营业许可证。2003年7月至9月，原告诉诸被告，要求吊销两个许可证。被告经勘查，未做出行政处理。原告以行政不作为，提起诉愿（类似行政复议）遭不予受理，起诉遭驳回，遂上诉至最高行政法院。2006年4月最高行政法院亦判决驳回其起诉。

案件评析：

　　台湾地区的建设行政机关承担着公物管理权和一部分公物警察权的职能。临时摊贩集中场，系设置于道路、公共设施保留地或者其他空地上的公共设施，以供买卖双方交易公用，显然具有公物法上公物的地位。当然，按台湾地区《行政程序法》，政府设定公物的行为本身就是一种行政处分（具体行政行为）。

一、摊贩营业许可系公物利用之特许。

　　公物主体许可相对人利用公物的行为，在行政法上有两种，一种系基于公物管理权之特许使用，另一种系基于公物警察权之警察许可；按照学理，在公物警察之许可时，此种利用得视为自由利用，其经警察许可解除禁止，是自由利用之回复，不视为设定权利。在台湾，摊贩许可原为由警察机关办理，后调整至作为公物管理机关的建设单位。这种变迁，显然是立法上将原有公物警察权上的许可，调整为基于公物管理权之的特许。而基于管理权之许可，乃公物利用的特许，即公物利用者，根本上原无此项利用的权利，经特许后始获得公法上的权利。

二、原告的诉权其诉讼请求有程序法上依据。

　　本案中，一审判决认为系给付之诉。按台湾地区《行政诉讼法》“人民与中央或地方机关间，因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其它非财产上之给付，得提起给付诉讼。”并认为原告不具有申请行政机关做出行政处分的资格，据此驳回了原告的诉讼请求。原告方则认为上诉人诉请被上诉人吊销参加人之摊贩许可应属行政诉讼法第五条之课以义务诉讼。终审判决支持了原告的观点。认为：“摊位之设置或摊位许可证之核发，对于相对人系属授益处分而同时生对第三人即相邻合法商店之负担效果。是以，被上诉人核发之系争摊位摊贩许可证，应为诉愿法第3条及行政程序法第92条第1项所规定之具有第三人效力之行政处分。”肯定了与公物有相邻关系者，在公物主体与其他利用者发生的法律关系中具有自己的利益，因此具有诉权。

三、经过审理驳回原告请求合法且合理。

　　一审法院不仅从诉权角度认为原告无诉权，且认为被告无撤销许可之职权。但是，从公物法法理上，公物管理权行政机关与特许使用之许可，系有自由裁量权的，即可以决定许可的撤销，此点判决亦显然与法理不符，可惜终审法院并未在这问题上深入的阐述，而是实体的审查了诉讼参加人即利用临时集中场道路公物的两名摊贩，与原告即公物相邻关系人的关系。按高雄市有关规定，“摊贩临时集中场中部分摊位如影响合法商店营业，或邻接土地使用，或妨害市容交通者，管理机关得于三个月前迳行通知协调迁移。”如按照一般情形，被告未明示的做出决定也有不妥之处，但是终审法院认为，第三人利用临时集中场的行为，并未实质影响原告的权益，故被告不作出“撤销许可”或者“协调迁移”的行为合法，仅纠正了一审法院的判决理由，并在实体上驳回了原告的请求，从而避免了讼累。

四、与公物相邻不动产人的非法利益不予保护

　　相邻关系人在公物法中的关系。本案中，法院审查摊贩对原告的影响，仅审查是否“影响合法商店营业，或邻接土地使用”。但公物行政机关变更公物用途的行为，事实上会影响不动产相邻关系人的利益。据一审事实，两名摊贩分别自1969年、1970年即在原告门口摆摊，虽然当时系不法利用道路公物，但却向原告“定时缴交金钱”。在政府设置摊贩临时集中场合作为公物之后，摊贩在场内利用公物，与公物行政机关发生公物法上的权利义务关系，向行政机关缴纳行政规费，以致原告之原有收入减少。本案中，原告之诉讼纠缠，未始不是从利益角度考量。但是公物相邻关系人这种收入，并非在法律上有正当理由之既得权或者依赖性利用权，系非法利益得不予保护。

五、保护摊贩的行政信赖利益。

　　本案中反倒是两名摊贩的信赖利益受到了法院的保护。按审理实事实，两名摊贩在初次申领许可证时，均有瑕疵，或未作身份变更，或未作户籍变更，但在换领证件时候，这些瑕疵均得以纠正，因此法院认为在当时虽得撤销，但在目前，已无撤销之必要，显然系保护了两名摊贩的信赖利益。

附录原文:

文　号：最高行政法院95.04.07.九十五年度判字第464号判决

日　期：95/04/07

案　由：有关摊贩设置取缔事务

本　文：最高行政法院判决

95年度判字第00464号

上诉人张光良

送达代收人郭秀珠

民生二路163号3楼之1

被上诉人高雄市政府建设局市场管理处
广西壮族自治区钦州市人民政府办公室


钦州市人民政府办公室关于印发钦州市无人认领尸体处理暂行办法的通知

钦政办〔2011〕131号


各县、区人民政府，钦州港经济技术开发区、三娘湾旅游管理区管委，市直各委、办、局：

《钦州市无人认领尸体处理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



钦州市人民政府办公室
二○一一年八月二十四日


钦州市无人认领尸体处理暂行办法


第一条　为做好我市无人认领尸体处理工作，明确民政、公安、卫生、财政、民族、宗教等部门在处理无人认领尸体工作的职责，切实解决无人认领尸体的殡葬问题，根据国务院《殡葬管理条例》和《广西壮族自治区殡葬管理条例》有关规定，结合实际，制定本办法。

第二条　本办法所指的无人认领尸体是指在本市行政区域内的死亡人员，在法定存放期届满，仍无亲属、单位为其办理殡葬手续的尸体：

（一）经公安机关对现场及尸体勘验，证明死者姓名不详，身份不明的；

（二）死者姓名、身份清楚，但死者亲属不认领的；

（三）非正常死亡的尸体，经公安机关勘验检查，死因清楚，但死者亲属或所属组织（单位）拒不办理火化手续的。

第三条　在医院以外死亡的无人认领尸体，公安机关在对现场和尸体勘验取证后，应出具死亡证明，及时通知殡仪馆收运尸体，并办理尸体移交手续。殡仪馆凭处理尸体通知书处理尸体。

第四条　在医院内因病正常死亡的姓名不详、身份不明的尸体，收治医院通知所在地的公安机关。公安机关对尸体进行勘验备案、出具《尸体处理通知书》，收治医院同时提交《死亡医学证明书》，殡仪馆凭公安机关《尸体处理通知书》、收治医院《死亡医学证明书》及时处理尸体。

第五条　在医院外发现的死亡弃婴尸体参照第三条规定处理；在医院内死亡的弃婴尸体参照第四条规定处理。

第六条　对涉案、非正常死亡的无人认领尸体，因案情需要延期存放的，公安机关应办理延期存放手续。

第七条　《死亡医学证明书》由卫生部门编制统一格式，收治医院负责填写。

公安机关出具的死亡证明要注明死者姓名不详、身份不明的内容；出具的《尸体处理通知书》须注明尸体无人认领内容。

第八条　有下列情形之一，殡仪馆可以将尸体实行火化：

（一）家属放弃对正常死亡尸体认领的；

（二）无人认领尸体经公安机关查清死因，不需保存的；

（三）有关法律法规规定应立即火化的。

第九条　国家允许土葬的少数民族的无人认领尸体，由民政部门会同民族、宗教部门按有关政策处理。

第十条　无人认领尸体火化后，骨灰依法保存6个月。骨灰存放期间，亲属或单位认领的，准予认领，处理遗体和骨灰存放所发生的费用由认领者负责支付。骨灰存放期满无人认领的，由殡仪馆妥善处理。

第十一条　无人认领尸体的殡葬费，由各级民政部门根据年度内实际成本支出报同级财政部门核实，列入下年度预算安排。因交通事故、刑事案件死亡的无人认领尸体的殡葬费用，按有关法律法规执行。

第十二条　民政、公安、卫生、财政、民族、宗教等部门根据各自职责相互协调配合，做好无人认领尸体的处理工作。

第十三条　各部门各司其职，各负其责，对工作不作为造成社会不良影响的部门或人员，由有关部门追究责任。

第十四条　对涉及赔偿的无人认领尸体，民政、公安、卫生等职能部门责成责任人先行处理尸体，殡葬费用在赔偿费中解决。

第十五条　外国人，港、澳、台胞尸体按国家有关规定处理，不适用本办法。

第十六条　本办法自发布之日起施行。

第十七条　本办法由市民政局负责解释。