铁道部 国家体改委 等


铁路企业转换经营机制实施办法
1992年12月31日，铁道部、国家体改委、国务院经贸办

第一章 总 则
第1条 按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》和《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）的有关规定，根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》），制定《铁路企业转换经营机制实施办法》。
第2条 企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
第3条 转换企业经营机制必须遵循下列原则：
（一）坚持党的基本路线；
（二）坚持政企职责分开，保障国家对企业财产的所有权，实现企业财产保值、增殖，落实企业的经营权；
（三）坚持责、权、利相统一，正确处理国家和企业、企业和职工的关系，贯彻按劳分配的原则，把职工的劳动所得与劳动成果联系起来；
（四）发挥中国共产党的基层组织在企业中的政治核心作用，坚持和完善厂长（局长、分局长、经理，下同）负责制，全心全意依靠工人阶级；
（五）坚持深化企业改革与推进企业技术进步、强化企业管理相结合；
（六）坚持在建设社会主义物质文明的同时，建设社会主义精神文明，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。
第4条 根据《铁路法》的规定，国务院铁路主管部门（以下简称铁道部）对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。铁路运输企业必须坚持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨，改善经营管理，提高运输服务质量。
第5条 围绕转换企业经营机制，按照宏观要管好，微观要放开的要求，铁道部必须转变职能，改革管理企业的方式，推动企业走向国内外市场。要协调配套地进行计划、财务、投资、价格、物资、人事、劳动工资、养老保险和住房、医疗制度等方面的改革。
第6条 企业中的党组织和工会、共青团等组织以及全体职工都应当为实现企业转换经营机制的目标和《企业法》规定的根本任务开展工作。

第二章 企业经营权
第7条 企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产（以下简称企业财产）享有占有、使用和依法处分的权利。
第8条 企业按照国家规定的资产经营形式，依法行使经营权。企业在继续坚持和完善承包经营责任制的同时，积极创造条件，进行集团经营和股份制试点，也可实行国家允许的其他经营形式。
第9条 企业享有生产经营决策权
企业根据国家宏观计划指导和市场需要，自主作出生产经营决策，生产产品和为社会提供服务。
企业在保证完成指令性产品生产的前提下，可以自主决定调整生产经营范围，大力发展多种经营。停止运输营业和指令性工业产品生产的，须按规定报批。
铁道部对企业下达指令性计划。内容包括：晋煤外运量；主要机车车辆产品；大中型建设项目、重大技术改造工程的投资进度和形成能力。同时下达少数考核指标。
企业执行指令性计划，有权要求在铁道部与有关部门的组织下，与需方企业签订合同；也可以根据国家规定，要求与有关单位签订产运、产销、订货合同。需方企业或者有关单位不签订合同的，企业可以不安排生产。
企业对缺乏应当由国家计划保证的能源、主要物资供应和运输条件的指令性计划，可根据自身承受能力和市场变化，要求调整。计划下达部门不予调整的，企业可以不执行。
为扩大企业生产经营的权限，采取以下措施：
（一）运输企业
列车运行图和列车编组计划，铁道部负责编制涉及全路和跨局的，局管内的下放给铁路局进行编制和调整。
铁道部负责国际列车和跨三个及以上铁路局客车运行方案的确定；跨两个铁路局的客车运行方案，由相邻两局协商办理。
下放计划外要车的审批权。运能紧张、矛盾特别突出的少数“限制口”计划外运输，由铁道部负责审批，其余下放给铁路局审批。国境局管内的国际联运出口货物的补充运输计划，由铁路局按有关规定自行对外商定。
铁路局间分界口和重要通道机车配置和乘务方式由铁道部审定；局管内机车配置和乘务方式，由各铁路局自定。
铁路分局运输组织管理权限由铁路局按上述原则具体确定。
（二）工业企业
工业企业要率先实现放开经营，走向市场，但要分步进行。目前除对主要机车车辆产品暂时实行计划管理外，其余全部放开经营。
（三）施工企业
施工企业在优先承担路内施工任务的前提下，可以承揽路外工程。
积极鼓励和支持铁路企业拓宽经营领域，发展多种经营，兴办第三产业。
第10条 企业享有产品、劳务定价权
国家铁路的旅客票价和货物、行包的运价率，由铁道部拟订，报国务院批准。合资铁路运价、新路新价、优质优价、浮动运价、区域运价等定价方式，按照不同情况，分别采用铁道部与国务院物价主管部门商定，铁道部与地方物价部门商定，铁路企业与地方物价部门商定等几种管理形
式。铁路的客货运输杂费的收费项目和收费标准由铁道部确定，其中部分地方性强的收费项目的费率，铁道部授权铁路局确定，报部备案。
工业企业实行计划管理的产品价格，由铁道部确定，或由铁道部确定基准价，规定浮动幅度；其他产品由企业自主定价。
供销企业供应路外物资的费率，由企业自主确定。
铁路运输工附业产品价格，由企业自主确定。
铁路多种经营产品的价格，按国家和地方的有关政策放开。
企业提供的加工、维修、技术协作等劳务，由企业自主定价。
法律对产品、劳务定价另有规定的，从其规定。
任何部门不得截留企业定价权。
第11条 企业享有产品销售权
企业可以在全国范围内自主销售本企业生产的指令性计划以外的产品，任何部门和单位不准对其采取封锁、限制和其他歧视性措施。
企业根据指令性计划生产的产品，应当按照计划规定的范围销售。需方企业或者政府指定的单位不履行合同的，企业有权停止生产，并可按《条例》规定，向有关部门提出申诉。
第12条 企业享有物资采购权
企业对指令性计划供应的物资，按铁路物资供应渠道与生产企业或者其他供货方签订合同；不足时，企业可以自行采购。
企业对指令性计划以外所需的物资，可以自行选择供货单位、供货形式、供货品种和数量，自主签订订货合同，并可以自主进行物资调剂。
企业有权拒绝任何部门和地方政府以任何方式为企业指定指令性计划以外的供货单位和供货渠道。
第13条 企业享有进出口权
企业可在全国范围内自行选择外贸代理企业从事进出口业务，并有权参与同外商的谈判。
铁路有进出口经营权的外贸代理企业要改进服务，提供优惠条件，积极吸引路内外企业委托代理进出口业务。
企业的留成外汇按国家外汇管理的有关规定，自主使用留成外汇和进行外汇调剂。任何政府部门和单位不得平调和截留企业的留成外汇；不得截留企业有偿上交外汇后应当返还的人民币。
企业根据国家规定，可以在境外承揽工程、进行技术合作或者提供其他劳务。
企业根据国家规定，可以进口自用的设备和物资。
具备条件的企业，经政府有关部门批准，依法享有进出口经营权，任何部门和单位不得截留。在进出口经营权的企业，在获得进出口配额、许可证等方面，享有与外贸企业同等的待遇。
有进出口经营权的企业，有权根据需要，确定本企业经常出入境的业务人员名额，报铁道部批准。铁道部对企业经常出入境人员的出入境，实行一次审批，一年内多次有效的办法。有进出口经营权的企业，经铁道部报国务院批准授权，可以自行审批出境人员或者邀请境外有关人员来华从事商务活动，报铁道部有关主管部门或经部有关主管部门同意后由地方外事部门直接办理出入境手续。部管干部出境需报铁道部审批。
企业可以根据开展对外业务实际需要，自主使用自有外汇安排业务人员出境。铁道部安排出境，由部提供外汇指标；企业安排出境，由企业自筹外汇。
第14条 企业享有投资决策权
企业依照法律和国务院有关规定，有权以留用资金（运输企业的折旧基金除外）、实物、土地使用权、工业产权和非专利技术等向国内各地区、各行业的企业、事业单位投资，购买和持有其他企业股份。经政府有关部门批准，可以向境外投资或者在境外开办企业。
遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，铁路局，工业、工程、建筑、通号、物资总公司使用留用资金和自行筹措的资金，从事生产性建设和开发多种经营项目，能够自行解决建设和生产条件的，可以自主决定立项，报主管部门备案并接受监督。关于立项文件的出具、开工手续的办理，以及自己不具备外部条件和需要银行贷款、向社会发行债券、使用境外贷款的项目，按《条例》的规定执行。
扩大铁路局更新改造和大修计划管理权限。更新改造计划，铁道部负责路网性重要干线扩能改造，电气化前期的技术改造，以及涉及全路统一规划、技术标准统一协调的重大项目，其余全部下放给铁路局管理。局管更新改造资金的比例，由目前的50％调增到70％（不含机车车辆）。大修计划，铁道部主要管理线路大修换轨（含更换钢轨引起的通过道岔）、铺设通信电缆、重点路基桥隧病害整治、机车车辆及集装箱大修等，其余全部由铁路局管理。局管大修资金的比例，由目前的30％调增到60％（不含机车车辆）。
扩大运输企业保价运输改善设施投资的管理权限。保价盈余部分的投资项目，由铁路局按规定范围办理。
企业遵照国家产业政策，以留利安排生产性建设或者补充流动资金的，经企业申请，税务部门批准，可以退还企业再投资部分已缴纳所得税的40％税款。
企业根据其经济效益和承受能力，可以增提新产品开发基金，部属企业要报铁道部备案。工业（包括运输企业的工附业）、施工企业和多种经营企业按照国家统一制定的有关固定资产折旧的规定，有权选择具体的折旧办法，确定加速折旧的幅度；运输企业增提新产品开发基金和折旧方法，按照国家有关规定办理。
第15条 企业享有留用资金支配权
铁路局的运输利润按承包办法规定进行分配，目前采用“定额上交、超额全留”。铁路工附业利润按多种经营的上交比例实行“定率上交”。企业在保证实现企业财产保值、增殖的前提下，有权自主确定税后留用利润（不含留用建设资金）中各项基金的比例和用途，报上级主管部门备案。
企业可以将生产发展基金用于购置固定资产、进行建设和改造、开发新产品或者补充流动资金，也可以将折旧费、大修理费和其他生产性资金合并用于技术改造。
运输企业自行投入的新增客货服务项目和为弥补支线、专用线亏损执行地方政府批准的收费标准所增加的收入，全部留给企业按规定核算和使用。
客货运服务基金全部留给铁路局自行安排，按更新改造和基建小型项目进行管理。
堵漏保收提成，全部由铁路局按财政部的规定提取和使用。
国际铁路客货联运的运费和外汇收入，在铁道部和有关铁路局之间合理分配。
第16条 企业享有资产处置权
运输企业对报废、淘汰的机车车辆，经铁道部批准后由企业进行处理。亏损的支线、专用线和集资建设的车站等，经铁道部批准，可以出租、抵押、有偿转让。废旧钢材在完成上交指标后，留给企业自行处理。
其他企业按《条例》的规定执行。
企业处置生产性固定资产所得收入，必须全部用于设备更新和技术改造。
企业处置固定资产，应当依照国家有关规定进行资产评估。
第17条 企业享有联营、兼并权
非运输企业可以按《条例》规定与路内外企业、事业单位联营。
运输企业可以用支线、专用线、客货服务设施以及其他非运输设施，与其他路内外企业事业单位共同经营，但以支线及主要客货服务设施联营组成新的经济实体的要报铁道部批准。共同经营的联营各方按出资比例或者协议的约定，承担民事责任，也可以与其它企业、事业单位订立联营合同，确立各方的权利和义务，联营各方独立经营，各自承担民事责任。
企业有权按照自愿、有偿的原则，自主决定兼并其他企业。
企业联营兼并时，应当按照国家有关规定进行资产评估。
第18条 企业享有劳动用工权
企业按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，自主决定招工的时间、条件、方式和数量。企业的招工范围，按《条例》执行。企业从所在城镇人口中招工，不受城镇内行政区划的限制。企业录用退出现役的军人、少数民族人员、妇女和残疾人，按《条例》有关规定执行。
企业定向或者委托学校培养的毕业生，由原企业负责安排就业。企业所需铁路专业的大专院校和中专、技工学校毕业生，优先从铁路院校招收。
其他人员的录用，按法律和国务院有关规定办理。
企业在稳定技术业务骨干和技术复杂工种的前提下，有要权决定用工形式。企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制试点。企业可以与职工签订有固定期限、无固定期限或者以完成特定生产工作任务为期限的劳动合同。企业和职工按照劳动合同规定，享有权利和承担义务。
企业有权在做好定员、定额的基础上，通过公开考评，择优上岗，实行合理劳动组合。对富余人员，企业可以采取拓宽经营领域、厂内转岗培训、提前退出岗位休养以及其他方式安置；建立铁路内部劳务市场，进行内部调剂；企业和劳动部门可以通过厂际交流搞好余缺调剂，帮助转换工作单位。富余人员也可以自谋职业。
为了保证铁路技术骨干的合理调配，当地公安部门应当对铁路技术骨干在城市间调动的户口问题和施工队伍的临时户口问题给予及时解决。
企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同、辞退和开除职工。对被解除劳动合同、辞退和开除职工的待业保险金和提供再就业机会问题，按《条例》规定办理。
第19条 企业享有人事管理权
企业按照德才兼备、任人唯贤的原则和责任与权利相统一的要求，自主行使人事管理权。
部属企业对管理人员和技术人员可以实行聘任制、考核制。对被解聘或未聘任的管理人员和技术人员。可以安排其他工作，包括到工人岗位上工作，企业可以从优秀工人中选拨聘用管理人员和技术人员。根据工作需要，部属企业可以向铁道部提出招聘境外技术人员和管理人员的申请。
部属企业有权根据实际需要，设置在本企业内有效的专业技术职务。按照国家统一规定评定的具有专业技术职称的人员，其职务和待遇由企业自主决定。
铁路分局党政正职人员的平调，由铁路局决定，并办理任免手续，报部备案。各总公司所属单位副局职人员的平调，由总公司决定，并办理任免手续，报部备案。
企业中层行政管理人员，由厂长按照国家的规定任免（聘任、解聘）。副厂级行政管理人员，由厂长按照国家的规定提请上级主管部门任免（聘任、解聘）。法律另有规定的除外。
第20条 企业享有工资、奖金分配权
企业根据按劳分配的原则和部定标准工资制度，自主决定工资和资金的分配办法。
企业工资总额实行工效挂钩。目前，运输企业实行工资总额与换算周转量、运输收入和综合劳动效率三挂钩；工业、物资供销企业实行工资总额与生产任务（或供应总值）、销售收入、实现利润三挂钩；建筑施工企业实行百元产值工资含量办法。
除国家另有规定外，企业有权拒绝任何部门和单位提出的，由企业对职工发放奖金和晋级增薪的要求。
第21条 企业享有内部机构设置权
企业有权按照精干高效的原则，自主决定内部机构的设立、调整和撤销，决定企业的人员编制。企业有权拒绝任何部门和单位提出的设置对口机构、规定人员编制和级别待遇的要求，法律另有规定和国务院有特殊规定的，从其规定。
第22条 企业享有拒绝摊派权
企业有权拒绝任何部门和单位向企业摊派人力、物力、财力。企业可以向审计部门或其他有关部门控告、检举、揭发摊派行为，要求作出处理。
除法律和国务院另有规定外，企业有权抵制任何部门和单位对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核。
第23条 企业经营权受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。
第24条 运输企业实行转产、停产整顿、解散和破产、合并或分立必须经铁道部批准。非运输企业实行转产、停产整顿、合并、分立、破产的，按《条例》执行。
被兼并企业转入第三产业的，所欠银行债务，经银行批准，自开业之日起，实行二年停息、三年减半收息。
为安置富余职工兴办的，独立核算、从事第三产业的企业，自开业之日起，实行两年免征、三年减半征收所得税。
部属（含各大公司所属）企业的变更和终止，由铁道部批准。部属企业以下的非运输企业的变更和终止，由部属企业自行决定。

第三章 企业经营责任
第25条 企业以国家授予其经营管理的财产，承担民事责任。
企业对其法定代表人和其他工作人员，以法人名义从事的经营活动，承担民事责任。
企业法定代表人对企业盈亏负有直接经营责任；全体职工按照企业内部经济责任制，对企业盈亏也负有相应责任。
第26条 企业必须建立分配约束机制和监督机制。
企业必须坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度、职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度的原则。
企业职工的工资、资金、津贴、补贴以及其他工资性收入（国家另有规定的除外），应当逐步纳入工资总额。取消工资总额以外的一切单项奖。
企业必须根据经济效益的增减，决定职工收入的增减。企业职工工资总额基数的确定与调整，应当报上级主管部门审查核准。亏损企业发放的工资总额不得超过政府有关部门核定的工资总额。
企业的工资调整方案和奖金分配方案，应当提请职工代表大会审查同意。厂长晋升工资应当按人事管理权限审批。企业工资、奖金的分配应当接受铁道部和政府有关部门的监督。企业违反本规定，上级主管部门应当及时制止和纠正。
企业必须严格控制职工人数，努力提高劳动生产率。
第27条 企业应当按《条例》规定每年从工资总额的新增部分中提取不少于10％的数额，作为企业工资储备基金，由企业自主使用。工资储备基金累计达到本企业一年工资总额的，不再提取。
第28条 企业连续三年全面完成上交任务，并实现企业财产增殖的，上级主管部门对厂长或者厂级领导给予相应奖励，奖金由决定奖励的部门拨付。
亏损企业的新任厂长，在规定期限内，实现扭亏增盈目标的，上级主管部门应当给予厂长或者厂级领导相应的奖励，奖金由决定奖励的部门拨付。
第29条 实行承包经营责任制的企业，未完成上交利润任务的，应当以风险抵押金、工资储备基金、留利补交。
实行租赁经营责任制的企业，承租方达不到总经营目标或者欠交租金时，按《条例》规定执行。
第30条 企业为实现政府规定的社会公益目标或者生产指令性计划产品，由于定价原因而形成的政策性亏损，有关部门应当有计划地调整或者放开产品价格，予以解决。不能调整或者放开产品价格的，经财政部门审查核准，根据有关部门制定的办法，给予相应的补贴或者其他方式的补偿。采取上述措施后，企业仍然亏损的，作为经营性亏损处理。
第31条 企业由于经营管理不善造成经营性亏损的，厂长、其他厂级领导和职工应当根据责任大小，承担相应的责任。
企业一年或连续二年经营亏损的，参照《条例》的规定处理。
对《条例》实施前企业长期积累的亏损，经清产核资后，依照国务院有关规定另行处理。
第32条 企业必须严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规，定期进行财产盘点和审计，做到帐实相符，如实反映企业经营成果，不得造成利润虚增或者虚盈实亏，确保企业财产的保值、增殖。
企业应当依照国家有关规定建立资产负债和损益考核制度，编制年度财务会计报表，报上级主管部门审批，
企业必须依照国家有关规定，准确核算成本，完善分级管理目标成本责任制，按成本计划节奖超罚。应当足额提取折旧费、大修理费和补充流动资金。以不提或少提折旧费和大修理费，少计成本或者挂帐不摊等手段，造成利润虚增或者虚盈实亏的，有关部门应当责令企业用留用资金补足。
企业的生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金以及处置生产性固定资产所得收入，不得用于发放工资、奖金或者增加集体福利。更新改造资金用于非生产项目的比例应加以控制，并注意相对集中，不得层层下放。
企业对国家和铁道部的投资逐步实行有偿使用。运输企业实行机车、货车、客车有偿占用。
企业要认真执行铁道部制订的各项规章制度和技术标准，提高经营管理水平。随着铁路企业进出口业务的扩大，铁道部和各级单位，要不断加强对贸易和非贸易外汇的管理和监督。
第33条 运输企业必须保证主要干线畅通和重点物资运输，严格执行分界口交接列车、排空车、限制口装车计划，遵守运输纪律，服从运输统一指挥。

第四章 企业与铁路主管部门的关系
第34条 按照政企职责分开的原则，铁道部依法对企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务。
为保障国家铁路运输安全、正点、畅通、高效，铁道部对运输实行集中统一调度指挥。
第35条 为确保企业财产所有权，铁道部行使下列职责：
（一）考核企业财产保值、增殖指标，汇同有关部门对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督；
（二）根据国务院有关规定，会同有关部门决定与企业之间财产收益的分配方式、比例或者定额；
（三）根据国务院的有关规定，决定、批准企业生产性建设项目，本《办法》第十四条规定由企业自主决定的投资项目除外；
（四）会同政府有关部门决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖，批准企业提出的被兼并申请和破产申请；
（五）根据国务院和铁道部的有关规定，审批企业财产的报损、冲减、核销及关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让，组织清算和收缴被撤销、解散企业的财产；
（六）依照法定条件和程序，决定或者批准企业厂长的任免（聘任、解聘）和奖惩；
（七）会同有关部门拟订企业财产管理法规，对执行情况进行监督、检查；
（八）维护企业依法行使经营权，保障企业的生产经营活动不受干预，协助企业解决实际困难。
第36条 铁道部应当采取下列措施，加强宏观调控和行业管理，建立既有利于增强企业活力，又有利于经济有序运行的宏观调控体系：
（一）制定铁路行业发展战略、方针和产业政策；控制总量平衡和调整产业布局；制定铁路长远发展规划和近期实施计划；制定技术标准及行业规章、规定；
（二）根据产业政策和规模经济要求，引导企业组织结构调整，实现资源合理配置；
（三）根据国家规定建立和完善适应社会主义市场经济发展的有关制度和考核企业的经济指标体系，逐步将企业职工的全部工资性收入纳入成本管理；
（四）推进技术进步，开展技术和业务培训，为企业决策和经营活动提供信息、咨询。
第37条 铁道部要协调企业与地方政府和其他单位的关系，保障企业的正常生产经营秩序，维护企业合法权益。

第五章 法律责任
第38条 政府有关部门和铁道部违反《条例》规定，干预、侵害企业经营自主权的，依照《条例》的规定，承担法律责任。
第39条 企业违反《条例》规定的，铁道部应当责令其改正；情节严重的，对厂长、其他厂级领导和直接责任人员，分别追究行政责任、给予经济处罚，并依照有关法律、法规，对企业给予相应的行政处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第40条 阻碍厂长和各级管理人员依法行使职权的，或者扰乱企业秩序，致使生产、营业、工作不能正常进行的，由公安机关给予治安管理处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第41条 本办法适用于国家铁路企业。本办法使用“企业”一词的条款，运输、工业、施工、供销等各类铁路企业均适用。使用“运输企业”、“工业企业”等词的条款，只适用于本类企业。
各层次的铁路企业，应按本办法精神，界定各类企业的经营权利和责任。
第42条 本办法发布前颁发的规章和其他行政性文件的内容与本办法相抵触的，以本办法为准。
第43条 进行集团经营和股份制试点的企业，铁道部可按国家有关政策，对经营权利和责任另作规定。
第44条 本办法由铁道部负责解释。
第45条 本办法自发布之日起施行。



企业改制时期的劳动关系问题研究

姚岚秋 李凌云


党的十六大以后，“国退民进”的浪潮风起云涌，各地贯彻国有经济“有进有退、有所为有所不为”的方针，加大了国有企业改革的力度，一大批国有中小企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包、股份制、股份合作制、出售等方式放开搞活，真正走向了市场；许多国有大企业通过改制上市或引入外部投资成为股份制企业，实现了投资主体的多元化。其他所有制企业也不甘寂寞，分立、合并、解散、破产等改制问题层出不穷。毋庸置疑，改革是必需的，也是有成效的，但在改革中暴露出来的一些问题，也必须引起高度重视。尤其是企业改制后产权关系、组织形式和管理方式等都要发生变化，这势必造成劳动要素的重新配置，涉及员工的劳动关系、工资保险等诸多切身利益，因此，改制过程是企业劳动关系最不稳定的时期，也是劳资纠纷的一个集中爆发时期。在一定程度上也可以说，能否适当地处理员工的劳动关系是企业改制能否成功的一个关键因素。

一、改制的内涵和外延界定
企业改制就其实质而言，是运营机制的转变和企业制度的创新。对于改制这一概念，现行法律并未作明确的界定，理论界也存在着很大的争议。有观点就认为，“改制”不是一个法律概念，而只是一个统称、俗称，凡是企业改成和原来不一样的情况都可以称为改制。因此，改制有多种的表现形式，不可能对其下一个明确的定义。在实践部门，行政主管机关和司法机关对“改制”的理解也不尽相同。根据劳动部办公厅《对〈关于终止或解除劳动合同计发经济补偿金有关问题的请示〉的复函》第四条的规定，改制也就是“因用人单位的合并、兼并、合资、单位改变性质、法人改变名称等原因而改变工作单位……。” 2003年2月1日起施行的《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第一条则规定， 人民法院受理以下平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件： （一）企业公司制改造中发生的民事纠纷； （二）企业股份合作制改造中发生的民事纠纷； （三）企业分立中发生的民事纠纷；（四）企业债权转股权纠纷； （五）企业出售合同纠纷； （六）企业兼并合同纠纷； （七）与企业改制相关的其他民事纠纷。
总之，从法律上看，企业改制的表现形式主要有四种：（1）用人单位分立、合并，如公司兼并、国有企业主辅分离等。（2）用人单位改变所有制的形式，如原国有企业转为公司制企业（有限公司和股份公司），国有企业转为私营企业，国有企业与外商合资等。（3）用人单位改变企业组织形式的，如原国有企业转为国有独资公司，有限责任公司转为股份有限公司；（4）用人单位转变经营机制，如国有企业的承包或租赁、事业单位的企业化经营等。
二、当前改制处理劳动关系的几种基本模式
（一）分立合并的基本模式：劳动关系承继
对于企业分立合并时劳动关系如何处理，《劳动法》并没有给出明确的说法，但是上海市人大和最高人民法院制定的地方法规和司法解释都要求改制后的企业继续享有和承担原企业的权利和义务。如《上海市劳动合同条例》规定，用人单位合并、分立的，劳动合同由合并、分立后的用人单位继续履行；经劳动合同双方协商一致，劳动合同可以变更或解除；当事人另有约定的，从其约定。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》也规定，用人单位与其它单位合并的，合并前发生的劳动争议，由合并后的单位为当事人；用人单位分立为若干单位的，其分立前发生的劳动争议，由分立后的实际用人单位为当事人。用人单位分立为若干单位后，对承受劳动权利义务的单位不明确的，分立后的单位均为当事人。上述规定包含四层意思：（1）原用人单位分立、合并的，职工与原企业签订的劳动合同继续有效。（2）职工的原劳动合同由分立、合并后的用人单位继续履行，也就是说劳动者和原用人单位签订的劳动合同继续有效，合同中规定的用人单位应当履行的义务由分立、合并后的用人单位履行。（3）原用人单位与职工协商一致，也可以变更或解除劳动合同，协商不一致的原劳动合同继续履行。（4）原用人单位与职工有约定的依照约定处理。
（二）公司制改造的基本模式：劳动关系承继
公司制改造时处理劳动关系的原则与分立合并一样，只不过我们能找到的依据只有劳动部《关于企业实施股份制和股份合作制改造中履行劳动合同问题的通知》（劳部发[1998]34号）：在企业实施股份制或股份合作制改造后，用人单位主体发生变化的，应当由变化后的用工主体继续与职工履行原劳动合同。由于企业改制导致原劳动合同不能履行的，企业与职工应当依法变更劳动合同。
（三）主辅分离的基本模式：区别对待
根据原国家经贸委等八个部门联合发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法的通知》（国经贸企改[2002]859号），在国有大中型企业主辅分离辅业改制分流中，对企业分立后进入改制企业的职工的劳动关系，分不同的情况规定了劳动关系承继和劳动关系切断两种处理办法：
对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权；对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。
（四）承包租赁经营的基本模式：劳动关系承继
企业被承包租赁经营，承包者应当承继原企业对劳动者所享有的权利和负担的义务，这是中央和地方的相关法规一致传达的精神。如劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第15条规定：租赁经营（生产）、承包经营（生产）的企业，所有权并没有发生改变，法人名称未变，在与职工订立劳动合同时，该企业仍为用人单位一方。依据租赁合同或承包合同，租赁人、承包人如果作为该企业的法定代表人或者该法定代表人的授权委托人时可代表该企业（用人单位）与劳动者订立劳动合同。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：劳动者在用人单位与其他平等主体之间的承包经营期间，与发包方和承包方双方或者一方发生劳动争议，依法向人民法院起诉的，应当将承包方和发包方作为当事人。《上海市高级人民法院、上海市劳动局关于审理劳动争议案件若干问题意见》第十九条也指出：单位实行承包经营或租赁经营的，不论是否再转包、转租，如果与劳动者发生争议，应确定该单位为用人单位，承包或租赁经营方也应列为当事人。
根据上述规定，在实践中，因企业承包形成的劳动合同关系有两种情况：1、劳动者与发包方有劳动合同关系，与承包方没有。在这种情况下，如果劳动者与承包方和发包方一方或双方发生劳动争议，发包方作为劳动合同的相对人，当然为劳动争议的当事人，而承包方虽未与劳动者订立劳动合同，但其作为实际用工主体和受益人也应列为案件的当事人。2、劳动者与发包方解除了劳动合同，而与承包方单独重新订立劳动合同。这种场合下，因劳动者与发包方重新签订了劳动合同，此时发生的劳动争议，承包方与劳动者为当事人，发包方不再列为当事人。因此，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十二条所规定的内容，不包括劳动者与发包方解除了劳动合同而与承包方重新签订劳动合同的情况。

三、当前改制处理劳动关系过程中存在的问题

通过改制深化国企改革、完善法人治理结构，同时促进多种所有制成分的市场主体规范运营机制，建立现代企业制度，是我国建设市场经济体制的必然要求。在实践中我们也摸索出了一系列改制的模式，并取得了一定成效。但毋庸质疑，在企业改制的过程中我们对劳动关系的处理还很不成熟，从理论到实践，从政策依据到操作方法都存在着许多亟待解决的问题。
（一）法规政策不完善
关于改制的法律、法规和政策缺位、错位现象屡见不鲜。
缺位是指高位阶的劳动法律法规中缺少对改制处理劳动关系的统一规定，《中华人民共和国劳动法》就对对企业改制时的法律适用情况只字未提，国务院出台的各项行政法规中也鲜见关于改制处理劳动关系的规定。
错位是指大量低位阶的规范性文件，如部门或地方规章、地方法规、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、互不协调，往往彼此冲突，让人无所适从。举一例为证。对于国有大中型企业主辅分离辅业改制过程中原主体企业分流到国有法人控股企业的人员劳动关系的处理，原国家经贸委牵头国家七部、委、局及全国总工会共同发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）规定，“对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。”可以看出，原国家经贸委的意见是，对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员，其与原主体企业的劳动关系并不解除，而是由改制后的企业继承原主体企业的权利义务，即通常所说的“承继模式”。但几个月后劳动和社会保障部为贯彻上述文件而制定的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法 》（劳社部发〔2003〕21号）对于同一情况却规定，“对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。” 显然，劳动和社会保障部对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员劳动关系的处理，采取了与原国家经贸委截然相反的态度，要求其先与原主体企业解除劳动关系，然后再与改制后的企业建立新的劳动关系，即 “断一建一”模式。虽然这一文件也要求改制企业继续继承原主体企业劳动合同约定的权利义务，但劳动关系的“一断一建”，必然会产生支付经济补偿、本单位工作年限中断等与“承继模式”迥然不同的法律后果。对于同一个法律问题竟然出现如此不统一的规定和解释，这不能不说是一种法治的悲哀。
（二）思想认识不统一
法规政策缺位和错位的后果就是实践中没有统一的规则可以参照，从而导致不同的企业乃至主管部门在改制处理劳动关系时遵循的指导思想五花八门。
改制实际上就是企业内部资源的重新配置，作为企业的内部资源之一，劳动关系的平衡也必将被打破，这意味着在企业改制前后原劳动关系往往要切断，新的劳动关系将要建立，这也是绝大多数企业改制时的做法。然而，就是在如何切断原劳动关系的问题上，认识并不一致，就笔者掌握的情况看，主要存在着两种理解。
第一种观点主张企业可以单方面解除劳动关系，依据是《中华人民共和国劳动法》第26条第三款：“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人”。持这一观点的人认为，改制使企业资产、组织机构或经营形式发生了重大变化，这些客观情况的变化足以导致原劳动合同无法履行，因此如果企业与劳动者不能就变更劳动合同达成一致的话，企业可以以提前三十天通知的形式单方解除劳动合同。这也是目前所谓“主流”的观点。梳理有关的法规政策，可以发现劳动部的几项规章是在这一认识的支配下出台的，如劳动部《关于〈劳动法〉若干条文的说明》第二十六条在解释前述引用的《劳动法》第二十六条时称：“本条中的‘客观情况’指：发生不可抗力或出现致使劳动合同全部或部分条款无法履行的其他情况，如企业迁移、被兼并、企业资产转移等，并且排除本法第二十七条所列的客观情况。”《劳动部关于企业实施股份制和股份合作制改造中履行劳动合同问题的通知》（劳部发[1998]34号）也规定：在企业实施股份制或股份合作制改造过程中，与职工经协商确实不能就变更劳动合同达成一致意见的，可以按照《劳动法》第二十六条（三）项的规定办理。
第二种观点则认为改制时企业要想解除劳动关系应当首先履行协商一致的程序，依据是《中华人民共和国劳动法》第24条：“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。” 他们认为，《劳动法》二十六条是具有严格限制性解释的，客观情况的重大变化并不必然导致用人单位单方解除合同，只有在客观情况的变化足以使劳动合同无法履行，且经协商不能变更的情况下才能解除。但在实践中大多数企业改制不足以 “致使原劳动合同无法履行”。因此，实际上改制中可能适用《劳动法》二十六条解除劳动合同的空间十分有限，所以要解除劳动关系，还是要经双方协商一致。支持这一观点的法规政策在中央和地方都可以找得到，如《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第37条规定：“根据《民法通则》第四十四条第二款‘企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担’的规定，用人单位发生分立或合并后，分立或合并后的用人单位可依据其实际情况与原用人单位的劳动者遵循平等自愿、协商一致的原则变更、解除或重新签订劳动合同。再如《上海市劳动合同条例》第24条规定：”用人单位合并、分立的，劳动合同由合并、分立后的用人单位继续履行；经当事人协商一致，劳动合同可以变更或者解除；当事人另又约定的，从其约定。”
窥其一斑，以上的分歧反映出人们对“改制如何处理劳动关系”这一课题认识的混乱，对企业到底应该实行何种改制模式存在不同看法。
（三）操作方法不规范
法规政策不完善，思想认识又不统一，必然引发实践操作的混乱。
如在劳动关系的处理上，有的地方和企业采取全部解除原劳动合同，再根据实际情况订立新合同的“一刀切”的方法；有的则采取全部由新企业承接下来，再根据实际情况作逐一调整的模式；还有的区别对待，对部分职工变更原劳动合同，对其余职工则一次性解除全部推向社会。即使采用变更合同的方式，有的企业也出现了以改制为由，不经协商就随意变更员工合同的情况；或者在变更时采用各种手段，逼迫员工接受劳动合同变更。这些违反《劳动法》规定、侵害员工劳动权益的做法，往往会因为涉及较多的同类人员，而引发集体劳动争议。
再如，解除合同后支付给职工的经济补偿，各地各企业的支付标准也是五花八门。在工资标准上，有的按解除劳动关系前的12个月平均工资为标准，有的以社会平均工资为标准，有的干脆给个绝对数，每人一千或二千元。在补偿数量上，也造成了很大的差距。有的“最多不超过12个月的工资”；有的为月平均工资乘以累积工龄，不封顶；还有的按企业净资产人均占有情况，分档次制定统一的补偿标准，然后由有关部门把关，职工符合哪档按哪档发。
如此不协调、不规范的情况不一而足，限于篇幅不再赘述。实践中经常出现同样的案件，得出不同结果的尴尬，这无疑是对法治权威和公平正义的最大挑战。更为严重的是，在这个信息畅通的现代社会，改制处理劳动关系方式和结果的巨大悬殊，必然引起各类“转换身份” 职工和企业的争议，带来职工在企业改制、产业调整、分流减员中的心理失衡。企业改制的目的是生产资料的优化配置、生产力的提高，但前提必须是保证社会稳定；如果改制中的操作不协调、不规范，必将引发社会动荡，对经济的持续发展、国家的长治久安有害无益。因此，寻求一个适合我国国情的、统一的改制处理劳动关系的模式成了亟待解决的问题。

四、规范改制过程中劳动关系处理工作的建议
（一）统一立法
法律法规是处理改制企业职工劳动关系的准绳。有关改制的法律法规存在着的缺位、错位现象直接导致了改制的依据层次低、水平低的弊端，更难以避免相互冲突、互不协调的不合理的局面。因此，要规范改制过程中劳动关系处理工作，首要的任务就是，加快相关法律的立法，对企业改制过程中劳动关系的继受、变更、解除、续签或重签作出明确而合理的法律规定。要提高相关立法的层次，变多头立法为统一立法，变部门立法为全国人大及其常委会立法，增强法律的权威性。在具体操作上，可以修改现行的《劳动法》，增加有关改制处理劳动关系的原则性规定；或者另行制定《劳动合同法》，在其中的劳动合同变更和解除章节中列入改制的情形；作为过渡措施，还可以由国务院颁布类似的《劳动合同条例》，统一规范包括改制在内的劳动合同订立、变更、终止及解除的情形。总之，有关法律法规不健全、不统一、相互矛盾的现状应当得到改变。
（二）统一认识
由于当前理论和实务界对改制处理劳动关系的模式仍然存在着争议，因此在统一立法前应当对争议问题进行深入地分析以统一认识。如前所述，最主要的争论在于企业能否在改制时以客观情况发生重大变化为由单方面解除劳动关系。我们认为，大多数情况下企业不能这样操作，而应当通过与劳动者协商达到变更或解除劳动关系的目的。理由有二：
第一、改制所导致的情势变更往往不足以致使原合同无法履行，因此不能适用《劳动法》第26条由企业单方解除合同。我们知道，劳动关系是劳动者和用人单位为实现劳动过程而发生的劳动力与生产资料相结合的社会关系。 可见，劳动者提供的劳动力和用人单位提供的生产资料是构成劳动关系的两大要素，只有这两大要素发生了变化，才会导致劳动关系的变动。对于《劳动法》第26条的立法本意来说，其所称的能够造成劳动合同无法履行的“客观情况发生重大变化”，显然是指构成劳动关系的生产资料的重大变化。比如生产资料存在的空间和形式的重大变化（企业的生产场所远距离迁移），或者是生产资料的物质更替（企业转产等），导致劳动者客观上难以提供劳动或者劳动者原来的工作岗位消失，进而影响到劳动过程的继续进行。这种“变化”的发生，才会致使原劳动合同无法履行，如果变更履行无法达成，法律规定该劳动关系可以单方解除。反之，即使生产资料的占有、使用、收益有所不同，但只要具体的生产资料没有改变，劳动关系就没有发生本质的变化。显而易见，大多数企业的改制并不符合上述的要求。因此，并不是企业任何形式的变动都可以拿来充当“客观情况发生重大变化”的令箭。
第二，如果允许改制的情形适用《劳动法》第26条，容易引发企业的道德风险。由于企业和劳动者在劳动关系中处于悬殊的强弱对比状态，改制的主动权又掌握的企业的手中，假如授予企业上述特权，那么很容易被企业利用来当作一把随意裁员以逃避法定责任的利器。即企业可以动辄以“改制”、“客观情况发生重大变化”为口实单方解除劳动关系。这种在现实中已经频频发生的现象显然有违劳动法保护劳动者的本意，更不会被现代法治国家所容忍。反之亦然，如果允许改制的情形适用《劳动法》第26条，有可能出现有的职工借单位改制之机主动要求单位解除原劳动合同，以此达到获得经济补偿的目的。所以，将“改制”从“客观情况发生重大变化”的情形中排除，同样可以避免这一道德风险的发生。
接下来的问题是，既然改制时劳动关系的变动应当采取双方协商一致的方式，那么协商的过程又如何规范呢？笔者以为，双方协商有以下四种可能：（一）协商变更主体，达成一致，对原劳动合同的内容也无异议，原合同由新用人单位继续履行，即《上海市劳动合同条例》（以下简称《条例》）第24条所述的第一种情况——“用人单位合并、分立的，劳动合同由合并、分立后的用人单位继续履行”；（二）协商变更主体一致，双方对继续履行原劳动合同的内容有分歧，协商后未达成一致，由新单位按原合同的内容继续履行。即《条例》第23条——“变更劳动合同……，当事人协商不成的，劳动合同应当继续”；（三）协商变更主体达成一致，对合同条款变更虽有不同意见，但经协商后达成一致，新合同由新单位履行，即《条例》第24条第二句所述的第一情况——“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以变更”；（四）双方协商变更主体未达成一致，由于改制的进行，退回原来的状态已无可能，接下来进入双方协商解除阶段，最终协商解除双方的劳动关系，即《条例》24条第二句所述的第二种情况——“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除”。