行政违法行为的事数形态及法律适用

田凯

在日常的执法办案中，如何界定行政违法行为的个数及种类，是正确做出行政处罚的前提。由于我国行政法当前无相应的明文规定，而成为实际操作中的重点和难点。比如，张王二人在未办理营业执照的情况下，多次共同生产销售假冒他人商标、包装、装潢的劣质产品，该如何处理？相信全国的工商部门，会有众多不同的答案。本文试图借鉴刑法中的“罪数形态”的理论，对此作一探讨。
一、何谓“事数形态”
“刑法”中的“罪数形态”，是指犯罪行为的个数及其表现形态。同样的道理，“行政法”中的“事数形态”，是指行政违法行为的个数及其表现形态。作此定义的理论基础，是基于行政违法行为的性质而言。行政违法行为是指行政法律关系主体违反行政法律规范，侵害受保护的行政法律关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为，是种“初级阶段”的犯罪。
二、确定“事数”的标准
在“刑法”中，确定犯罪行为的个数以犯罪构成为标准，符合四个要件（主体、客体、主观方面、客观方面），构成一个犯罪行为。即凡是行为人以一个犯意，实施一个行为，符合一个犯罪构成的，就是一罪。凡是以数个犯意，实施数个行为，符合数个犯罪构成的，就是数罪。如果数个犯罪构成是同一性质的，叫同种数罪；如果数个犯罪构成是不同性质的，叫不同种（异种）数罪。同理，如果行政违法当事人的行为同时具备四个要件，就可以认定为一个行为，也称为“一事”（注：主观过错不是行政处罚的前提条件，特别规定除外），符合数个构成要件的，就是“数事”。
三、“事数形态”的种类及法律适用
借鉴刑法关于犯罪行为的分类，如继续犯、连续犯、牵连犯、竞合犯，……，笔者将行政违法行为分类如下：
1、继续性的行政违法行为
继续性的行政违法行为，也叫持续性的行政违法行为（以下简称“继续行为”，其他雷同），是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态一直处于持续之中。《广告法》第37条：“虚假宣传”是继续违法的典型形态。这一违法行为从行为人准备广告发布开始，一直到误导消费者为止，其具有时间上不间断性和侵害客体的同一性特点。该行为似乎可以以时间为标准分段构成符合同一构成要件的数个违法。但是，主观上看，这一违法出于一个过错，尽管在不同阶段有不同的动作表现，但行为具有延续性，在本质上是一事，而非多事，应按一事处罚。再比如，无照经营，从开始起至被查处至，其违法行为一直处于持续状态。
2、连续性的行政违法行为
连续违法是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括以某种行政违法为常业或习性的违法。比如长期出售伪劣商品作为谋生手段尚不构成犯罪的违法就是典型的常业违法。单独看，此类行为人的每一次出售伪劣商品行为均可构成一个独立的违法行为，但因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事，而不是以同类多事分别处罚。
连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态，认定相对容易，困难在于选择性的连续违法是否为同一违法。比如，根据《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，个体工商户生产或者销售假商品的，工商行政管理机关有权根据不同情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、责令停止营业、扣缴或吊销营业执照（可以并处）的处罚。这一规定中的生产或销售假商品行为即为选择性违法。笔者认为，这类前一违法为后一违法作准备并最终达成目的的具有因果连贯性的违法，也属于连续违法，行政主体应根据违法种类用选择性违法名称对违法者作综合处罚，而不是根据各个违法分别对违法者进行处罚。遇几个行政主体分别查处的时段违法，原则上应由最接近终局目的的违法行为查处者综合处罚。如部分阶段的违法已经处罚，其他行政主体即不可再考虑予以处罚。
3、竞合性的行政违法行为
(1)法条竞合
法条竞合的本质是法律所规定的违法构成要件的竞合。它的特征是：相对人只实施了一个违法行为（一事），但因法律错综复杂的规定，出现触犯数个违法行为（多事）的状态；数违法行为之间在构成要件上存在交叉、从属的逻辑关系。与事数形态不同，法条竞合只存在一个违法行为。但象牵连违法、连续违法等事数形态却均存在两个或两个以上的违法行为，只是定性或处罚时作为一事处理。从理论上说，法条竞合可分为局部竞合、交互竞合二类。
a、局部竞合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，违法行为正好符合从属部分的情形。在局部竞合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作这种规定意在使外延小的一事的客体受特别的保护。对局部竞合的违法行为，应该适用特别法优于普通法原则 。自然，适用普通法的行政主体先查处的，该行政主体有将案件移送适用特别法行政主体的义务。例如，李某使用假冒商标，同时违反《商标法》和《反不正当竞争法》，应适用外延小的《商标法》。再如，张某无营业执照销售日用百货，同时违反《城乡个体工商户管理暂行条例》和《无照经营查处取缔办法》，应适用外延小的《城乡个体工商户管理暂行条例》
b、交互竞合是指一事概念的外延与另一事概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相交部分的情形。对于交互竞合的违法行为，除非法律有特别规定，行政主体应适用谁先查处、谁制裁的原则 。除非有必要运用具有独特性质（即在性质上不同于已使用的处罚种类）的制裁，后查处方不得再行处罚。对交互竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主体应联合处罚。例如，出售过期变质食品，工商部门依据《产品质量法》，卫生部门依据《食品卫生法》均可以处理。
(2)想象竞合
想象竞合是指行政违法当事人实施一个违法行为，同时在表面上触犯数个法律规范的情况。由于想象竞合只有一行为，以一行为而犯数事，不是实际的数事，而是观念上的或想象的数事，含有貌似数事实为一事的意味。实务操作中，对其采取“从一重事处罚”的原则。比如，制售毒品，既是种无照经营的违法行为，又触犯《麻醉药品和精神药品管理条例》。对于想象竞合性的违法行为，工商部门应作为一种特殊情况，移送法律特别授权的部门“从重”处理。
需要注意的是，法条竞合与想象竞合有着本质的区别，前者纯粹是由于立法技术的原因造成的，而后者根本不存在法律重合、交叉的情况。
4、牵连性的行政违法行为
牵连违法是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。例如，冒用他人名义销售伪劣商品，该销售伪劣商品行为构成售假违法，售假的方式构成假冒违法。这两种违法是牵连违法。牵连违法的特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，但可以将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的的是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。在行政法领域，对于牵连违法的处理，法律上无统一规定。实践中，对牵连违法的处理，依据吸收原则，遵循“从一重事从重处罚”的原则。
5、共同性的行政违法行为
共同性的行政违法行为，是指违法行为的主体不止一个，而是有两个或两个以上。在进行行政处罚时，应综合考虑，分别处罚，即通盘考虑整个违法行为，同时明确每个主体在其中的作用（性质、情节、后果等），而后分别下达处罚决定。
6、聚合性的行政违法行为
聚合性的行政违法行为是指不同的行政违法行为，出于同一目的，同时聚集于同一载体之上的现象。例如，在商品的标签上既假冒他人注册商标，又仿冒他人知名商品特有的名称、包装或装潢，擅自使用他人的企业名称，甚至还伪造质量标志、产地，对商品质量作引人误解的虚假表示，等等。
聚合性的行政违法行为，各行为之间不存在法律上的牵连，是相互独立的法律行为，只存在事实上的法律关系，如都是一个当事人所为，违法行为附载于同一张标签上。对于聚合性的行政违法行为，由于各种违法行为分别有各自独立的法律责任，相互之间互不影响、互不重叠，追究一种行为的责任不影响另一种行为的责任的追究，因此，在处理时，实行“数事并罚”。
7、选择性的行政违法行为
选择性的行政违法行为是指实施多个不同的行政违法行为，触犯同一法条的情形。如《反不正当竞争法》第5条第2项“擅自使用知名商品特有的名称、包装、装璜，或者使用与知名商品近似的名称、包装、装璜，造成和他人的知名商品相混淆，使购买者误认为是该知名商品”。
选择性的行政违法行为的特征是：（1）多个相关违法行为规定在同一法条中；（2）一个选择性法条包含并可以分解为多个独立的行为。如上述选择性违法行为可以分解为擅自或近似使用知名商品特有的“名称；包装；装璜；名称、包装；名称、装璜；包装装璜；名称、包装、装璜”7种情形；（3）其所包含的各个独立的违法行为的严重性程度相同；（4）各个独立的违法行为均适用同一罚则；（5）一人实施的数个违法行为被一个选择性法条含盖时，不作数事并罚，而以该选择性违法行为从重或加重处罚。
8、多次性的行政违法行为
违法行为不止一次地发生，而是两次甚至屡次发生。对于多次性的行政违法行为，应区别以下两种情况处理：
（1）性质相同的，作为同一种违法行为，累计处理；
（2）性质不同的，分别定性，“数事并罚”（此与刑法中的“数罪并罚”相一致）。
在此需要注意，行政违法行为的追究时效如何理解？按照《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”例如，王某01年、02年、03年、04年、05年、06年均出售过一次假货。是从01年开始追究还是从04年开始追究？笔者认为应该从违法行为被发现之日起上推两年，两年以前的不予追究。“法律不究既往”，此乃《行政处罚法》设立“追究时效”的真正目的。但是，在进行处理时，对于超出追究期限的违法行为，可以作为情节予以考虑。如果是继续性的行政违法行为，比如无照经营，则应从行为发生之日起计算。
9、复合性的行政违法行为
复合性的行政违法行为是指多个违法主体多次实施多个违法行为，如本文开头的案例。
根据以上分析，笔者将开头的案例研判如下：从总体上看，当事人的行为构成共同性的多次并且是复合性的行政违法行为。总体来说，构成：（1）无照经营；（2）假冒商标；（3）擅自使用知名商品特有的包装、装璜；（4）生产销售伪劣商品。对于（1）而言，构成继续行为；对于（2）和（3）而言，构成聚合行为；对于（3）而言，构成选择行为；对于（2）、（3）、（4）而言，又构成牵连行为。其中（2）和（3）是手段，（4）是结果。依据牵连行为的处理原则，应对其商标侵权进行从重处罚。总之，应先对其多次的违法经营额进行累计，并责令改正，同时对张王分别处罚如下：1、依据《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定，罚款若干元；2、依据《商标法》的规定，罚款若干元。两项合并，罚款若干元。
总之，行政法与刑法在法理上是相通的，可以运用刑法的一些基本原理指导行政执法。同时，也应该看到，刑法经过几十年的发展，已比较成熟，而行政法在我国仍是门新兴的学科，许多问题仍处于研究探讨之中，二者并不等同。加强行政法的研讨，准确执法办案，从而“依法行政”，此乃笔者撰写此文的目的所在。

山东蓬莱市工商局 田凯
电话：0535—5615701（办）

注：本文发表于《山东工商》2006年第21期

甘肃省庆阳市人民政府


庆阳市人民政府抓落实干到位工作守则
　　（2008年3月31日市政府二届10次常务会议通过）

　　为了深入落实科学发展观，认真贯彻执行党的路线方针政策，全面履行政府职能，切实转变服务方式，着力提高行政效能，全力维护群众利益，高效落实、圆满完成市委、市政府确定的目标任务，按照建设学习型、法制型、服务型、诚信型、开拓创新型、高效清廉型政府的要求，依据《甘肃省人民政府工作规则》、《庆阳市人民政府工作规则》，针对县（区）和部门工作实际，特制定《庆阳市人民政府抓落实干到位工作守则》，共十二章50条。
　　第一章 基本要求
　　（一）市政府工作的根本目的就是认真贯彻执行党中央、国务院，省委、省政府，市委、市政府的路线方针政策和工作部署，全面履行政府的职能，切实维护人民群众的利益。市政府的一切工作都要围绕真抓实干来进行，市政府对政府系统的干部职工提出的最基本的要求就是抓落实干到位。
　　（二）抓落实干到位的主要目的是做好本职工作，推动科学发展，促进社会和谐。重点内容是市政府对全市工作的总体部署和与各县（区）及市直各部门签订的目标管理责任书。基本标准是全面完成所承担的职责任务。更高要求是在完成基本职责任务的基础上，努力做出更大的成绩和贡献。
　　（三）抓落实干到位是一切工作成功的关键。能否抓好落实，从根本上讲是个党性问题、工作作风问题。抓落实的关键在于行动，效果在于结果。只有把嘴上说的、纸上写的、会上定的，变为具体的行动、实际的效果、人民的利益，我们的工作才算干到了位、做到了家。
　　（四）抓落实干到位是衡量干部特别是领导干部事业心和工作水平的主要标志。各级领导要切实把抓落实放在心上，坚持亲历亲为，做到“四亲自”，即工作亲自布置，问题亲自过问，矛盾纠纷亲自协调，落实亲自督办，真正沉下去、干起来。要积极引导干部把事业心体现到抓落实上，把本事用到干实事、作贡献上。
　　第二章 工作部署
　　（五）市政府的重大决策部署、重大事务等，都要由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。市政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实市政府各项工作部署。
　　（六）年初，各位副市长要按照市委、市政府确定的目标任务，就自己分管口的工作要提出切实可行、重点突出的年度安排意见。各县（区）和政府部门要按照市委、市政府确定的目标任务，结合本县（区）、本部门的实际，提出全年工作安排意见。报政府常务会议讨论通过和各位分管市长批示。安排意见要做到目标任务、责任主体、工作标准、完成时限、奖罚规定“五明确”。对重点工作和难点问题，要由主要领导牵头，分管领导具体负责，组成专门班子来抓。通过年初工作部署，使各项工作有人抓、有人管，形成一级抓一级、层层抓落实的局面。全年工作安排要在1月10日前报市政府办公室。
　　（七）季度，市政府召开市长协调通报会，由各分管市长通报上季度分管工作完成情况、存在问题，提出下季度重点工作安排意见。各县（区）、各部门都要认真小结季度工作，沟通情况，分析问题，拿出解决问题、加快进度、集中突破的具体措施，推动各项工作落实。季度小结要在下季度第一月十日前报市政府办公室。
　　（八）年中，要及时总结上半年工作，深入分析工作目标任务完成情况，列出超进度、平进度、负进度的工作进展单子，有针对性地提出确保完成全年目标任务的措施和办法。半年工作总结要在7月10日前报市政府办公室。
　　（九）年终，要对全年工作进行全面总结，主要内容是：全面对照检查是否圆满完成了全年工作目标任务，全面总结取得的经验，全面分析存在的问题，全面兑现奖惩，全面衔接下年度的工作安排。全年工作总结要在下一年度的1月10日前报市政府办公室。
　　第三章 科学民主决策
　　（十）市（县、区）政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。
　　（十一）市政府在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。作出重大决策时，必须深入调查研究，必须经领导班子集体讨论，必须符合广大人民群众利益和依法决策的要求。市政府每月召开一至二次常务会议，集中研究事关全市经济社会发展的重大问题和重点工作，作出决策，提出要求。市政府党组每月组织一次集体专题学习，邀请有关专家和知名学者，围绕事关全市经济社会发展的重大战略问题和长远问题进行专题辅导，增强依法行政、解决实际问题的能力。
　　（十二）市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县（区）的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会，由牵头部门商有关部门提出有利于全市经济社会发展的成熟方案或意见。县（区）政府和部门衔接汇报工作，一般提前预约，对汇报事项要进行认真梳理归纳，拿出成熟的方案或意见。如遇特殊紧急情况，可直接通过电话汇报。
　　（十三）市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决定，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
　　第四章 文件规范
　　（十四）各县（区）、各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
　　（十五）各县（区）、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导分工呈批，并根据需要由市政府领导转请其他政府领导同志核批，重大事项报市长审批。
　　（十六）规范办文程序，提高办文质量。减少发文数量，做到少发文、发短文，部门一般情况下不得随意向各县（区）政府行文，确需行文的，要经市政府分管领导同意。对办理的文件，要按照国家行政机关公文处理的有关规定，严格把关，保证质量。属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。
　　（十七）提高办文效率。对下级对口部门报送和其他部门转送的文件，一般情况下要在七个工作日内予以办理。七个工作日内不能办理的，要向呈文单位作出书面答复，说明不能办理的原因，并提出解决的办法。对上级领导批办的公文要积极承办，一般情况下要在七个工作日内办结，并将办理结果书面报市政府办公室，同时向呈文单位反馈书面意见。七个工作日内不能办结的，要向市政府办公室和呈文单位作出书面说明。
　　（十八）及时报送信息。积极收集国家和省上经济社会法规政策动态、对口厅局重要文件、本县（区）和本系统的重要工作动态、接待活动、领导活动等方面的信息，归纳整理后，及时报市政府领导参阅。一般情况下，10天报送1次，重要信息和活动要随时报送。
　　第五章 会议组织
　　（十九）控制会议规模、数量和时间。没有实质性内容、不解决重要问题的会议，坚决不开；内容相近可以合并召开的会议，不单独召开；可以通过视屏会议等方式召开的会议，不集中召开；只需分管领导出席的会议，不请多名领导陪会。部门以市政府名义组织召开的全市性会议，原则上每年召开一次，并在开会15日前报市政府办公室呈送分管副市长审批；一般不邀请市长或县（区）政府主要负责人出席，确需邀请的须报市政府办公室请示市长同意。
　　（二十）对确定召开的会议，会前要进行认真研究，确定会议主题、具体内容和需要解决的问题。会中要认真组织，集中精力开好会议。会后要进行跟踪督查，确保会议决定事项得到有效落实。会议的组织和决定事项的跟踪落实，由协调秘书长（主任）与部门主要领导负责。
　　（二十一）政府领导出席会议的讲话，属于哪个部门的业务，由哪个部门负责起草，并经本部门分管领导和主要领导修改把关签字后，在开会前3天送市政府办公室联系秘书审修，经协调秘书长（主任）审核把关后呈送分管市长定稿。
　　（二十二）按要求参加会议，落实会议精神。市政府领导组织召开的会议，县（区）和部门要按要求参加会议，不能代替。若有特殊情况，要及时向市长或分管市长请假。会议结束后，要结合县（区）、部门工作实际及时传达贯彻。
　　第六章 批示办理
　　（二十三）对上级领导的批示件，要及时研究办理。一般情况下，要在七个工作日内办理完毕，并将办理结果书面报告市政府办公室，同时向呈文单位反馈意见。对七个工作日内不能办理的，要书面报告市政府办公室，并说明原因，提出办结的时限要求。
　　（二十四）提高批示办理质量。要吃透领导批示精神和要求，查清相关法律法规和政策依据，坚持实事求是的原则，提出明确具体的办理意见，并要及时跟踪问效办理结果。
　　第七章 公务活动
　　（二十五）尽力减少公务活动。一般性的礼仪活动由部门自行组织，不再邀请市政府领导参加。确需分管领导参加的，要提前报市政府办公室，由协调秘书长（主任）征求分管副市长意见后确定。确需市长出席的重大活动，要提前报告市政府办公室，由市政府办公室提出意见报市长确定。
　　（二十六）对来我市考察的客人，属于哪个部门的业务，由哪个部门协调安排。对口厅局和外省副地厅级以上领导来庆阳考察，要及时向市政府办公室报告，由市政府办公室向市长、分管副市长报告后，并与市委办、人大办、政协办、军分区联系确定陪同考察人员，组织好接待。
　　（二十七）政府领导和政府部门组团外出考察要有的放矢，选准考察内容，讲求活动效果。同时，要轻车简从，减轻考察地负担，不准以考察为名游山玩水。严禁组织无实质性内容、无明确考察目的的出市出省出国（境）学习考察，严格控制参加外地各类节庆活动，切实把领导精力集中到攻坚克难促发展上，集中到抓改革发展稳定各项工作的落实上。
　　（二十八）市上一般不组团出国（境）活动。中央机关单位和省上机关单位组团分配我市的名额及国家、省上资助的培训人员，确需参加的，要严格按照《庆阳市领导干部临时出国（境）管理暂行办法》的规定执行。县（区）政府和市政府组成部门正职出国考察，要书面请示市上主要领导，同意后方可按规定审批。副职及其他相关人员出访，要经正职签字并书面请示市政府分管领导，同意后方可按规定报批。
　　第八章 依法行政
　　（二十九）市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。严格行政执法责任制和执法过错追究制，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求，组织开展各项工作。坚持实施政务公开，增强工作透明度。
　　（三十）自觉接受市人大的法律监督、市政协的民主监督和法纪部门的司法监督，监察、审计等部门的专门监督，对发现的问题要认真整改和查处，并及时向市政府报告。认真对待群众和舆论监督，对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，市政府有关部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
　　（三十一）市政府根据经济社会发展的需要，修改或废止不相适应的行政措施或决定，拟订和制定与群众利益密切相关的规章制度，原则上都要公布草案，向社会征求意见，实施后要进行评估，发现问题，及时完善。
　　（三十二）各部门制定的其他规范性文件，必须符合宪法、法律和市政府的规章、决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规章、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规章或其他规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项应当事先请示市政府；部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经市政府批准。部门规章由市政府法制办公室审查并定期向市政府报告，报送市政府备案。
　　第九章 责任制度
　　（三十三）市（县、区）政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
　　（三十四）建立健全工作责任制度。对每项工作都要按照“干什么事、谁去干、什么时间干到什么程度、干好干坏给个什么说法”的要求，创新决策、责任、评价和奖惩机制，细化分解，落到实处。
　　（三十五）建立健全重大项目和重点工作领导干部联包责任制。对优势资源开发、特色主导产业、重点企业、城市建设、基础设施建设、为民承诺办好的实事、重要节会等重大项目和重大工作，一律责任到单位、到领导、到个人，包策划、包推动、包落实，一包到底，跟踪问效，确保落实。
　　（三十六）建立健全班子和队伍建设责任制度。探索建立以教育培训为基础、超前预防为重点、选拔任用为导向、管理监督为保证、奖励惩处为激励和约束的干部队伍健康成长保障机制。县（区）政府和部门主要领导对本政府、本部门的干部队伍特别是领导班子建设和廉政建设负总责，其他领导负责分管单位的班子和队伍建设，形成政府系统自上而下层层负责、确保干部队伍健康成长的管理格局。
　　（三十七）建立健全安全稳定责任制度。各级政府都要按照“一岗双责”要求，细化和落实安全生产、突发事件、领导干部包信访案件责任制，确保职责范围内工作事项的安全和稳定。
　　（三十八）建立市长接待日制度。每月十日为市长接待日（如遇星期六、星期日顺延至星期一），各位副市长实行轮流接访，按照谁接待、谁负责、谁落实的原则，认真处理群众来信、来访，做好和谐稳定工作。各县（区）政府也要实行县（区）长信访接待日制度。每次市长接待，市政府信访办公室都要组织好接待登记、记录和办理、落实等工作。
　　（三十九）建立人民群众来信、来电登记批阅办理制度。市（县、区）政府及各部门要高度重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通。要把市、县（区）政府信访办公室的电话作为市、县（区）长联系群众的热线电话公布，信访办公室要对群众来信、来电进行认真登记、归类，按领导分工及时送各位市长阅批后，迅速转有关部门处理，并及时跟踪督办向领导和群众反馈办理结果。
　　第十章 督查落实
　　（四十）整体工作要进行季度检查、半年检查和年终检查。阶段性工作和专项工作要根据需要，随时进行督促检查；市委、市政府决定的重大决策和专项工作督查，原则上由分管市长牵头，在督查后七个工作日内向市政府书面汇报督查情况和整改意见。
　　（四十一）督查要明确细化责任部门和责任领导。要明确督查内容、时限要求、责任部门、责任领导、协调秘书长（主任）、分管市长、督查人员，做到办理快捷、高效。
　　（四十二）督查要以解决问题和改进工作为目的。每一次督查，事前要做好充分准备，拿出督查方案。督查中，要采取听汇报、看现场、走访群众等形式，着重查找存在的问题，主动帮助解决实际困难。督查后，要及时分析总结，研究提出改进工作的措施和办法，编发督查通报，作为工作考核的重要依据。
第十一章 奖励惩处
　　（四十三）建立健全奖惩制度。要以科学发展观为指导，按照市委、市政府的有关要求，结合本县（区）、本单位实际，建立健全科学合理、促进落实的奖惩制度。
　　（四十四）按照全面考核、注重实绩的原则，认真组织考核。所有干部都要在半年和全年工作总结时，总结本人所干业绩，作为干部考核评价的主要依据。科级以下干部的业绩，由所在科室主要领导和部门分管领导核实签字；部门副职的业绩，由部门正职核实签字。
　　（四十五）严格兑现奖惩。对工作认真、办事踏实、成绩突出的，要给予表彰奖励。对抓落实不力、完不成工作任务的，进行批评教育，限期整改；对不认真履行职责造成不良后果的，采取组织措施；对在工作中弄虚作假、欺上瞒下甚至失职渎职造成重大损失或恶劣影响的，依法依纪严肃处理。
　　第十二章 纪律作风
　　（四十六）坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策，忠实履行宪法和法律赋予的职责，认真落实省委、省政府，市委、市政府的决策部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止，求真务实，勤勉廉洁。
　　（四十七）切实转变工作作风，大力推行“一线工作法”，干部要在一线创业，决策要在一线落实，问题要在一线解决，创新要在一线体现，成效要在一线检验。一旦商定的事，必须无条件、无阻力、无障碍地坚决执行，迅速落实，做到说了算、定了干、马上办，高效率、快节奏，始终以争创一流的精神和饱满的工作热情对待每一项工作，落实好每一项工作。
　　（四十八）市政府新闻办和有关部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题以及与群众利益密切相关事项的信息，要严格遵守《保密法》的有关规定，要经过市政府有关领导审定把关，涉及的数据要经过市统计局严格把关。代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
　　（四十九）市（县、区）政府领导要经常深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待，不搞迎送。市政府领导不为部门和县（区）的会议活动等发贺信、贺电，不题词，因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开报道。
　　（五十）要严格遵守《庆阳市市管领导干部请假暂行规定》。副市长、秘书长离市开会、出访、出差和休养，因病因事请假，应事先报告市长，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。县（区）政府和市政府组成部门主要负责人离市外出，应事先向市政府分管领导报告，由分管领导向市政府主要领导报告。县（区）政府和市政府各部门正职（含主持工作的副职）离开本市外出开会、参观、学习等（包括省级或省级以上部门统一组织的）在3天（含）以上的，应履行请假手续，由市政府分管领导加注意见后，向主要领导请假。7天以上的，由政府主要领导加注意见后向市委请假。派出单位一般应提前3天将外出事由、时间、地点和随行人员以及请假情况等报告市政府办公室。领导干部出国（境）考察、学习，除按规定办理出国（境）审批手续外，在临出国（境）前仍要履行领导干部外出请假报告手续。“国庆”和“春节”长假期间，县（区）政府和市直部门必须要有一位主要领导在本市值守。离开本市外出3天以上的，县（区）政府应向市政府主要领导报告，政府部门应向政府分管领导报告。县（区）政府和政府部门正职生病住院5天以上，所在单位应报告市政府主要领导。领导干部外出结束上班后应及时销假。市政府驻外机构（庆阳宾馆）领导干部请假按《庆阳市人民政府驻外机构（庆阳宾馆）管理暂行规定》执行。
　　以上50条，由分管市长、协调秘书长（主任）和市政府办公室及相关部门负责协调、调度和汇总报告。