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对外劳务合作管理条例

时间:2024-06-28 17:35:12 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8248
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对外劳务合作管理条例

国务院


中华人民共和国国务院令第620号


  《对外劳务合作管理条例》已经2012年5月16日国务院第203次常务会议通过,现予公布,自2012年8月1日起施行。


                            总理  温家宝
                            二○一二年六月四日



对外劳务合作管理条例

第一章 总  则

  第一条 为了规范对外劳务合作,保障劳务人员的合法权益,促进对外劳务合作健康发展,制定本条例。
  第二条 本条例所称对外劳务合作,是指组织劳务人员赴其他国家或者地区为国外的企业或者机构(以下统称国外雇主)工作的经营性活动。
  国外的企业、机构或者个人不得在中国境内招收劳务人员赴国外工作。
  第三条 国家鼓励和支持依法开展对外劳务合作,提高对外劳务合作水平,维护劳务人员的合法权益。
  国务院有关部门制定和完善促进对外劳务合作发展的政策措施,建立健全对外劳务合作服务体系以及风险防范和处置机制。
  第四条 国务院商务主管部门负责全国的对外劳务合作监督管理工作。国务院外交、公安、人力资源社会保障、交通运输、住房城乡建设、渔业、工商行政管理等有关部门在各自职责范围内,负责对外劳务合作监督管理的相关工作。
  县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的对外劳务合作监督管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域的对外劳务合作监督管理工作,其他有关部门在各自职责范围内负责对外劳务合作监督管理的相关工作。

第二章 从事对外劳务合作的企业与劳务人员

  第五条 从事对外劳务合作,应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定,经省级或者设区的市级人民政府商务主管部门批准,取得对外劳务合作经营资格。
  第六条 申请对外劳务合作经营资格,应当具备下列条件:
  (一)符合企业法人条件;
  (二)实缴注册资本不低于600万元人民币;
  (三)有3名以上熟悉对外劳务合作业务的管理人员;
  (四)有健全的内部管理制度和突发事件应急处置制度;
  (五)法定代表人没有故意犯罪记录。
  第七条 申请对外劳务合作经营资格的企业,应当向所在地省级或者设区的市级人民政府商务主管部门(以下称负责审批的商务主管部门)提交其符合本条例第六条规定条件的证明材料。负责审批的商务主管部门应当自收到证明材料之日起20个工作日内进行审查,作出批准或者不予批准的决定。予以批准的,颁发对外劳务合作经营资格证书;不予批准的,书面通知申请人并说明理由。
  申请人持对外劳务合作经营资格证书,依法向工商行政管理部门办理登记。
  负责审批的商务主管部门应当将依法取得对外劳务合作经营资格证书并办理登记的企业(以下称对外劳务合作企业)名单报至国务院商务主管部门,国务院商务主管部门应当及时通报中国驻外使馆、领馆。
  未依法取得对外劳务合作经营资格证书并办理登记,不得从事对外劳务合作。
  第八条 对外劳务合作企业不得允许其他单位或者个人以本企业的名义组织劳务人员赴国外工作。
  任何单位和个人不得以商务、旅游、留学等名义组织劳务人员赴国外工作。
  第九条 对外劳务合作企业应当自工商行政管理部门登记之日起5个工作日内,在负责审批的商务主管部门指定的银行开设专门账户,缴存不低于300万元人民币的对外劳务合作风险处置备用金(以下简称备用金)。备用金也可以通过向负责审批的商务主管部门提交等额银行保函的方式缴存。
  负责审批的商务主管部门应当将缴存备用金的对外劳务合作企业名单向社会公布。
  第十条 备用金用于支付对外劳务合作企业拒绝承担或者无力承担的下列费用:
  (一)对外劳务合作企业违反国家规定收取,应当退还给劳务人员的服务费;
  (二)依法或者按照约定应当由对外劳务合作企业向劳务人员支付的劳动报酬;
  (三)依法赔偿劳务人员的损失所需费用;
  (四)因发生突发事件,劳务人员回国或者接受紧急救助所需费用。
  备用金使用后,对外劳务合作企业应当自使用之日起20个工作日内将备用金补足到原有数额。
  备用金缴存、使用和监督管理的具体办法由国务院商务主管部门会同国务院财政部门制定。
  第十一条 对外劳务合作企业不得组织劳务人员赴国外从事与赌博、色情活动相关的工作。
  第十二条 对外劳务合作企业应当安排劳务人员接受赴国外工作所需的职业技能、安全防范知识、外语以及用工项目所在国家或者地区相关法律、宗教信仰、风俗习惯等知识的培训;未安排劳务人员接受培训的,不得组织劳务人员赴国外工作。
  劳务人员应当接受培训,掌握赴国外工作所需的相关技能和知识,提高适应国外工作岗位要求以及安全防范的能力。
  第十三条 对外劳务合作企业应当为劳务人员购买在国外工作期间的人身意外伤害保险。但是,对外劳务合作企业与国外雇主约定由国外雇主为劳务人员购买的除外。
  第十四条 对外劳务合作企业应当为劳务人员办理出境手续,并协助办理劳务人员在国外的居留、工作许可等手续。
  对外劳务合作企业组织劳务人员出境后,应当及时将有关情况向中国驻用工项目所在国使馆、领馆报告。
  第十五条 对外劳务合作企业、劳务人员应当遵守用工项目所在国家或者地区的法律,尊重当地的宗教信仰、风俗习惯和文化传统。
  对外劳务合作企业、劳务人员不得从事损害国家安全和国家利益的活动。
  第十六条 对外劳务合作企业应当跟踪了解劳务人员在国外的工作、生活情况,协助解决劳务人员工作、生活中的困难和问题,及时向国外雇主反映劳务人员的合理要求。
  对外劳务合作企业向同一国家或者地区派出的劳务人员数量超过100人的,应当安排随行管理人员,并将随行管理人员名单报中国驻用工项目所在国使馆、领馆备案。
  第十七条 对外劳务合作企业应当制定突发事件应急预案。国外发生突发事件的,对外劳务合作企业应当及时、妥善处理,并立即向中国驻用工项目所在国使馆、领馆和国内有关部门报告。
  第十八条 用工项目所在国家或者地区发生战争、暴乱、重大自然灾害等突发事件,中国政府作出相应避险安排的,对外劳务合作企业和劳务人员应当服从安排,予以配合。
  第十九条 对外劳务合作企业停止开展对外劳务合作的,应当对其派出的尚在国外工作的劳务人员作出妥善安排,并将安排方案报负责审批的商务主管部门备案。负责审批的商务主管部门应当将安排方案报至国务院商务主管部门,国务院商务主管部门应当及时通报中国驻用工项目所在国使馆、领馆。
  第二十条 劳务人员有权向商务主管部门和其他有关部门投诉对外劳务合作企业违反合同约定或者其他侵害劳务人员合法权益的行为。接受投诉的部门应当按照职责依法及时处理,并将处理情况向投诉人反馈。

第三章 与对外劳务合作有关的合同

  第二十一条 对外劳务合作企业应当与国外雇主订立书面劳务合作合同;未与国外雇主订立书面劳务合作合同的,不得组织劳务人员赴国外工作。
  劳务合作合同应当载明与劳务人员权益保障相关的下列事项:
  (一)劳务人员的工作内容、工作地点、工作时间和休息休假;
  (二)合同期限;
  (三)劳务人员的劳动报酬及其支付方式;
  (四)劳务人员社会保险费的缴纳;
  (五)劳务人员的劳动条件、劳动保护、职业培训和职业危害防护;
  (六)劳务人员的福利待遇和生活条件;
  (七)劳务人员在国外居留、工作许可等手续的办理;
  (八)劳务人员人身意外伤害保险的购买;
  (九)因国外雇主原因解除与劳务人员的合同对劳务人员的经济补偿;
  (十)发生突发事件对劳务人员的协助、救助;
  (十一)违约责任。
  第二十二条 对外劳务合作企业与国外雇主订立劳务合作合同,应当事先了解国外雇主和用工项目的情况以及用工项目所在国家或者地区的相关法律。
  用工项目所在国家或者地区法律规定企业或者机构使用外籍劳务人员需经批准的,对外劳务合作企业只能与经批准的企业或者机构订立劳务合作合同。
  对外劳务合作企业不得与国外的个人订立劳务合作合同。
  第二十三条 除本条第二款规定的情形外,对外劳务合作企业应当与劳务人员订立书面服务合同;未与劳务人员订立书面服务合同的,不得组织劳务人员赴国外工作。服务合同应当载明劳务合作合同中与劳务人员权益保障相关的事项,以及服务项目、服务费及其收取方式、违约责任。
  对外劳务合作企业组织与其建立劳动关系的劳务人员赴国外工作的,与劳务人员订立的劳动合同应当载明劳务合作合同中与劳务人员权益保障相关的事项;未与劳务人员订立劳动合同的,不得组织劳务人员赴国外工作。
  第二十四条 对外劳务合作企业与劳务人员订立服务合同或者劳动合同时,应当将劳务合作合同中与劳务人员权益保障相关的事项以及劳务人员要求了解的其他情况如实告知劳务人员,并向劳务人员明确提示包括人身安全风险在内的赴国外工作的风险,不得向劳务人员隐瞒有关信息或者提供虚假信息。
  对外劳务合作企业有权了解劳务人员与订立服务合同、劳动合同直接相关的个人基本情况,劳务人员应当如实说明。
  第二十五条 对外劳务合作企业向与其订立服务合同的劳务人员收取服务费,应当符合国务院价格主管部门会同国务院商务主管部门制定的有关规定。
  对外劳务合作企业不得向与其订立劳动合同的劳务人员收取服务费。
  对外劳务合作企业不得以任何名目向劳务人员收取押金或者要求劳务人员提供财产担保。
  第二十六条 对外劳务合作企业应当自与劳务人员订立服务合同或者劳动合同之日起10个工作日内,将服务合同或者劳动合同、劳务合作合同副本以及劳务人员名单报负责审批的商务主管部门备案。负责审批的商务主管部门应当将用工项目、国外雇主的有关信息以及劳务人员名单报至国务院商务主管部门。
  商务主管部门发现服务合同或者劳动合同、劳务合作合同未依照本条例规定载明必备事项的,应当要求对外劳务合作企业补正。
  第二十七条 对外劳务合作企业应当负责协助劳务人员与国外雇主订立确定劳动关系的合同,并保证合同中有关劳务人员权益保障的条款与劳务合作合同相应条款的内容一致。
  第二十八条 对外劳务合作企业、劳务人员应当信守合同,全面履行合同约定的各自的义务。
  第二十九条 劳务人员在国外实际享有的权益不符合合同约定的,对外劳务合作企业应当协助劳务人员维护合法权益,要求国外雇主履行约定义务、赔偿损失;劳务人员未得到应有赔偿的,有权要求对外劳务合作企业承担相应的赔偿责任。对外劳务合作企业不协助劳务人员向国外雇主要求赔偿的,劳务人员可以直接向对外劳务合作企业要求赔偿。
  劳务人员在国外实际享有的权益不符合用工项目所在国家或者地区法律规定的,对外劳务合作企业应当协助劳务人员维护合法权益,要求国外雇主履行法律规定的义务、赔偿损失。
  因对外劳务合作企业隐瞒有关信息或者提供虚假信息等原因,导致劳务人员在国外实际享有的权益不符合合同约定的,对外劳务合作企业应当承担赔偿责任。

第四章 政府的服务和管理

  第三十条 国务院商务主管部门会同国务院有关部门建立对外劳务合作信息收集、通报制度,为对外劳务合作企业和劳务人员无偿提供信息服务。
  第三十一条 国务院商务主管部门会同国务院有关部门建立对外劳务合作风险监测和评估机制,及时发布有关国家或者地区安全状况的评估结果,提供预警信息,指导对外劳务合作企业做好安全风险防范;有关国家或者地区安全状况难以保障劳务人员人身安全的,对外劳务合作企业不得组织劳务人员赴上述国家或者地区工作。
  第三十二条 国务院商务主管部门会同国务院统计部门建立对外劳务合作统计制度,及时掌握并汇总、分析对外劳务合作发展情况。
  第三十三条 国家财政对劳务人员培训给予必要的支持。
  国务院商务主管部门会同国务院人力资源社会保障部门应当加强对劳务人员培训的指导和监督。
  第三十四条 县级以上地方人民政府根据本地区开展对外劳务合作的实际情况,按照国务院商务主管部门会同国务院有关部门的规定,组织建立对外劳务合作服务平台(以下简称服务平台),为对外劳务合作企业和劳务人员无偿提供相关服务,鼓励、引导对外劳务合作企业通过服务平台招收劳务人员。
  国务院商务主管部门会同国务院有关部门应当加强对服务平台运行的指导和监督。
  第三十五条 中国驻外使馆、领馆为对外劳务合作企业了解国外雇主和用工项目的情况以及用工项目所在国家或者地区的法律提供必要的协助,依据职责维护对外劳务合作企业和劳务人员在国外的正当权益,发现违反本条例规定的行为及时通报国务院商务主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府。
  劳务人员可以合法、有序地向中国驻外使馆、领馆反映相关诉求,不得干扰使馆、领馆正常工作秩序。
  第三十六条 国务院有关部门、有关县级以上地方人民政府应当建立健全对外劳务合作突发事件预警、防范和应急处置机制,制定对外劳务合作突发事件应急预案。
  对外劳务合作突发事件应急处置由组织劳务人员赴国外工作的单位或者个人所在地的省、自治区、直辖市人民政府负责,劳务人员户籍所在地的省、自治区、直辖市人民政府予以配合。
  中国驻外使馆、领馆协助处置对外劳务合作突发事件。
  第三十七条 国务院商务主管部门会同国务院有关部门建立对外劳务合作不良信用记录和公告制度,公布对外劳务合作企业和国外雇主不履行合同约定、侵害劳务人员合法权益的行为,以及对对外劳务合作企业违法行为的处罚决定。
  第三十八条 对违反本条例规定组织劳务人员赴国外工作,以及其他违反本条例规定的行为,任何单位和个人有权向商务、公安、工商行政管理等有关部门举报。接到举报的部门应当在职责范围内及时处理。
  国务院商务主管部门会同国务院公安、工商行政管理等有关部门,建立健全相关管理制度,防范和制止非法组织劳务人员赴国外工作的行为。

第五章 法律责任

  第三十九条 未依法取得对外劳务合作经营资格,从事对外劳务合作的,由商务主管部门提请工商行政管理部门依照《无照经营查处取缔办法》的规定查处取缔;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第四十条 对外劳务合作企业有下列情形之一的,由商务主管部门吊销其对外劳务合作经营资格证书,有违法所得的予以没收:
  (一)以商务、旅游、留学等名义组织劳务人员赴国外工作;
  (二)允许其他单位或者个人以本企业的名义组织劳务人员赴国外工作;
  (三)组织劳务人员赴国外从事与赌博、色情活动相关的工作。
  第四十一条 对外劳务合作企业未依照本条例规定缴存或者补足备用金的,由商务主管部门责令改正;拒不改正的,吊销其对外劳务合作经营资格证书。
  第四十二条 对外劳务合作企业有下列情形之一的,由商务主管部门责令改正;拒不改正的,处5万元以上10万元以下的罚款,并对其主要负责人处1万元以上3万元以下的罚款:
  (一)未安排劳务人员接受培训,组织劳务人员赴国外工作;
  (二)未依照本条例规定为劳务人员购买在国外工作期间的人身意外伤害保险;
  (三)未依照本条例规定安排随行管理人员。
  第四十三条 对外劳务合作企业有下列情形之一的,由商务主管部门责令改正,处10万元以上20万元以下的罚款,并对其主要负责人处2万元以上5万元以下的罚款;在国外引起重大劳务纠纷、突发事件或者造成其他严重后果的,吊销其对外劳务合作经营资格证书:
  (一)未与国外雇主订立劳务合作合同,组织劳务人员赴国外工作;
  (二)未依照本条例规定与劳务人员订立服务合同或者劳动合同,组织劳务人员赴国外工作;
  (三)违反本条例规定,与未经批准的国外雇主或者与国外的个人订立劳务合作合同,组织劳务人员赴国外工作;
  (四)与劳务人员订立服务合同或者劳动合同,隐瞒有关信息或者提供虚假信息;
  (五)在国外发生突发事件时不及时处理;
  (六)停止开展对外劳务合作,未对其派出的尚在国外工作的劳务人员作出安排。
  有前款第四项规定情形,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第四十四条 对外劳务合作企业向与其订立服务合同的劳务人员收取服务费不符合国家有关规定,或者向劳务人员收取押金、要求劳务人员提供财产担保的,由价格主管部门依照有关价格的法律、行政法规的规定处罚。
  对外劳务合作企业向与其订立劳动合同的劳务人员收取费用的,依照《中华人民共和国劳动合同法》的规定处罚。
  第四十五条 对外劳务合作企业有下列情形之一的,由商务主管部门责令改正;拒不改正的,处1万元以上2万元以下的罚款,并对其主要负责人处2000元以上5000元以下的罚款:
  (一)未将服务合同或者劳动合同、劳务合作合同副本以及劳务人员名单报商务主管部门备案;
  (二)组织劳务人员出境后,未将有关情况向中国驻用工项目所在国使馆、领馆报告,或者未依照本条例规定将随行管理人员名单报负责审批的商务主管部门备案;
  (三)未制定突发事件应急预案;
  (四)停止开展对外劳务合作,未将其对劳务人员的安排方案报商务主管部门备案。
  对外劳务合作企业拒不将服务合同或者劳动合同、劳务合作合同副本报商务主管部门备案,且合同未载明本条例规定的必备事项,或者在合同备案后拒不按照商务主管部门的要求补正合同必备事项的,依照本条例第四十三条的规定处罚。
  第四十六条 商务主管部门、其他有关部门在查处违反本条例行为的过程中,发现违法行为涉嫌构成犯罪的,应当依法及时移送司法机关处理。
  第四十七条 商务主管部门和其他有关部门的工作人员,在对外劳务合作监督管理工作中有下列行为之一的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)对不符合本条例规定条件的对外劳务合作经营资格申请予以批准;
  (二)对外劳务合作企业不再具备本条例规定的条件而不撤销原批准;
  (三)对违反本条例规定组织劳务人员赴国外工作以及其他违反本条例规定的行为不依法查处;
  (四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,不依法履行监督管理职责的行为。

第六章 附  则

  第四十八条 有关对外劳务合作的商会按照依法制定的章程开展活动,为成员提供服务,发挥自律作用。
  第四十九条 对外承包工程项下外派人员赴国外工作的管理,依照《对外承包工程管理条例》以及国务院商务主管部门、国务院住房城乡建设主管部门的规定执行。
  外派海员类(不含渔业船员)对外劳务合作的管理办法,由国务院交通运输主管部门根据《中华人民共和国船员条例》以及本条例的有关规定另行制定。
  第五十条 组织劳务人员赴香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区工作的,参照本条例的规定执行。
  第五十一条 对外劳务合作企业组织劳务人员赴国务院商务主管部门会同国务院外交等有关部门确定的特定国家或者地区工作的,应当经国务院商务主管部门会同国务院有关部门批准。
  第五十二条 本条例施行前按照国家有关规定经批准从事对外劳务合作的企业,不具备本条例规定条件的,应当在国务院商务主管部门规定的期限内达到本条例规定的条件;逾期达不到本条例规定条件的,不得继续从事对外劳务合作。
  第五十三条 本条例自2012年8月1日起施行。










新疆维吾尔自治区民族团结教育条例

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区民族团结教育条例

(2009年12月29日新疆维吾尔自治区第11届人民代表大会常务委员会第16次会议通过)


  第一章 总则

  第一条 为了巩固和发展平等,团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》及有关法律、法规,结合自治区实际,制定本条例。

  第二条 自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层组织、社区和其他组织及公民开展民族团结教育活动,接受民族团结教育适用本条例。

  第三条 民族团结教育是对公民进行以爱国主义教育为核心内容的学习民族理论、掌握民族政策、普及民族团结常识、树立民族团结意识、履行维护民族团结义务、增强维护民族团结责任的教育。

  第四条 开展民族团结教育活动应当坚持因人施教、正面教育、注重实效、与时俱进的原则,使维护民族团结、维护社会稳定、维护祖国统一成为各族人民的共同意志和自觉行动。

  第五条 新疆是祖国不可分割的一部分,是多民族聚居的地方。影响新疆社会稳定的主要危险是民族分裂主义。反对民族分裂,加强民族团结,维护祖国统一,是公民的神圣职责和光荣义务。

  民族团结是各族人民的生命线。各族人民应当牢固树立“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也相互离不开”的思想,互相尊重、互相信任、互相学习、互相帮助、互相合作,和睦相处,始终同呼吸、共命运、心连心。

  第六条 开展民族团结教育是全社会的共同责任。接受民族团结教育是公民依法享有的权利和应尽的义务。

  第七条 县级以上人民政府应当加强对民族团结教育工作的领导,将民族团结教育纳入社会发展总体规划,纳入精神文明建设和公民道德建设全过程,将其作为考核、验收创建精神文明单位的重要内容。

  县级以上人民政府应当推进民族团结进步事业,突出民族团结进步事业的实践性、时代性,适应各族群众利益关系发展变化,丰富民族团结进步事业内涵、创新民族团结进步事业活动,增强民族团结进步事业的感召力、亲和力、影响力。

  第八条 县级以上民族团结教育领导机构对在民族团结教育活动中作出显著成绩和突出贡献的单位和个人,应当给予表彰、奖励。

  第九条 任何单位和个人不得散布不利于民族团结的言论,不得收集、提供、制作、发布或者传播不利于民族团结的信息,不得实施破坏民族团结、煽动民族分裂的行为。

  第二章 机构与职责

  第十条 县级以上民族团结教育领导机构主要职责是:(一)宣传、贯彻党的民族政策和国家法律、法规;(二)制定和组织实施民族团结教育规划;(三)组织、指导、督促和检查民族团结教育工作;(四)协调解决民族团结教育工作中的重大问题;(五)总结和推广民族团结教育经验,表彰民族团结教育先进单位和个人;(六)民族团结教育工作的其他事项。

  第十一条 国家机关和社会团体负责本单位、本部门、本系统的民族团结教育工作。

  企业事业单位应当结合本单位特点,通过灵活多样的形式,组织开展民族团结教育活动。

  乡(镇)、街道、村(居)民委员会、社区应当从实际出发,有针对性地加强本辖区内村(居)民和流动人口的民族团结教育工作,充分利用城乡基层组织和社区的有效平台,把民族团结教育工作做到千家万户。

  第十二条 教育行政主管部门应当将民族团结教育内容纳入教育规划,组织编写适用于大中专院校、中小学的民族团结教育教材。加强对教师队伍的民族团结教育培训,明确教师在民族团结教育中的责任,发挥教师在学校民族团结教育中的主导、示范和表率作用。

  学校应当加强学生的民族团结教育工作,并将民族团结教育列入教育教学计划,融入国民教育的全过程,贯穿学生成长成才的各阶段,推动党的民族理论、民族政策和国家法律、法规进课堂、进教材、进头脑。

  幼儿园应当对学前儿童进行适合儿童特点的民族团结教育。

  禁止任何人利用学校讲台、讲坛等阵地散布不利于祖国统一、民族团结、社会稳定的言论;禁止任何人传播危害民族团结、社会和谐、扰乱公众视听的谣言。

  第十三条 文化行政主管部门应当加强对文化市场的监督管理,充分运用文艺创作演出、博物馆文物展览、非物质文化遗产展演展示、群众文化活动、文化信息资源共享和图书阅读等载体,广泛开展以民族团结教育为主题的文化活动。

  文学艺术团体、院校应当创作体现时代精神,展示各民族平等团结互助、和谐相处、共同发展进步的文艺作品。

  第十四条 新闻出版行政主管部门应当对涉及民族团结教育内容的书籍、刊物进行审定,不断推出反映民族团结进步的优秀出版物。加强对书刊编辑、印刷、出版、发行和音像电子出版制作、网络出版以及出版物市场的监督管理。

  第十五条 司法行政主管部门应当做好民族团结教育法律、法规的宣传工作,将宪法、民族区域自治法以及涉及民族团结方面的法律、法规列入普法规划和年度普法计划,引导各族群众自觉遵守国家法律,学会运用国家法律维护自身的合法权益,做知法守法的公民,坚决同各种违反国家法律、破坏民族团结和社会稳定、制造民族分裂的行为作斗争。

  第十六条 人力资源和社会保障行政主管部门在会同有关行业主管部门、社会组织编制继续教育规划、职业培训和务工人员培训计划时,应当有民族团结教育内容,并将其纳入考核范围。

  第十七条 民族宗教事务行政主管部门应当组织开展民族团结进步创建、表彰活动,做好民族团结创建活动的检查、验收工作,发现典型、总结典型、弘扬典型,使民族团结进步模范的先进事迹广为人知、深入人心,发挥各类先进典型作用,用群众身边的人和事教育群众,带动群众积极参与民族团结进步事业。

  民族宗教事务行政主管部门应当做好宗教人士及信教群众的民族团结教育工作,发挥爱国爱教宗教人士的作用,把民族团结教育活动开展到宗教活动场所,开展到信教群众中。

  第十八条 工商行政主管部门应当做好对企业、个体工商户的民族团结教育工作。

  禁止在名称登记、商标注册、广告发布以及其他商业性活动中出现不利于民族团结的内容和行为。

  第十九条 社会团体应当结合各自特点有针对性地开展民族团结教育工作。

  工会应当发挥联系各族职工的桥梁、纽带作用,做好职工群众的民族团结教育。

  共青团应当重视做好青少年的民族团结教育工作,结合青少年特点组织实施寓教于乐的各类民族团结教育活动。

  妇联应当发挥妇女在社会和家庭中的作用,做好妇女和家庭成员的民族团结教育。

  工商联应当指导、督促各商会做好民族团结教育工作。

  第二十条 报纸、广播电影电视、经济和信息化等主管部门应当发挥媒体的社会宣传和舆论引导作用,发挥互联网、手机等新兴媒体的优势,积极开展民族团结法律法规、民族团结教育重大活动和民族团结教育典型事迹的宣传报道,创作生产具有民族团结教育内容的专题报道、广播影视节目和信息网络视听节目,刊播民族团结教育公益广告,营造良好的舆论氛围。

  第二十一条 铁路、公路、民航、卫生、旅游、商务等部门应当把民族团结教育活动开展到机场车站、商场医院、街道广场、旅游景区等窗口行业和公共场所,创造良好的社会环境。

  第二十二条 哲学、社会科学教育研究机构应当做好对民族团结理论和重大实践成果的研究,为民族团结教育提供科学理论指导和支持。

  第三章 内容与方式

  第二十三条 民族团结教育主要内容:(一)马克思主义国家观、民族观、宗教观、历史观、文化观的教育;(二)国家意识、公民意识、法律意识和中华民族意识的教育;(三)爱国主义、集体主义、社会主义的教育;(四)党的民族理论、民族政策、宗教政策、国家民族区域自治制度以及国家法律、法规的教育;(五)对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同的教育;(六)各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的教育;(七)新疆历史、民族发展史、宗教演变史的教育;(八)维护祖国统一,反对民族分裂势力、反对宗教极端势力、反对暴力恐怖势力的教育;(九)尊重各民族风俗习惯的教育;(十)有关民族团结教育的其他内容。

  第二十四条 开展民族团结教育活动应当讲求实效、贴近实际、贴近生活、贴近群众,采取集中教育与经常教育、重点教育与普及教育、理论教育与实践教育、学习先进典型与弘扬先进精神相结合的方式进行,增强教育活动的吸引力、感染力、影响力和说服力。

  第二十五条 开展民族团结教育活动可以采取民族团结主题征文、知识竞赛、报告会、演讲会、座谈会、图片展览、板报、文艺演出、专题辅导等形式以及利用互联网、远程教育、电化教育等传播手段进行。

  第二十六条 每年五月为自治区民族团结教育月。

  每年的民族团结教育月应当确定主题,开展系列活动,做到以月促年。

  第四章 保障与监督

  第二十七条 县级以上人民政府应当将民族团结教育工作经费纳入本级财政预算,确保民族团结教育工作正常开展。

  第二十八条 县级以上民族团结教育领导机构应当建立健全民族团结教育工作长效机制,保障民族团结教育工作广泛、深入、持久地开展。

  第二十九条 民族团结教育工作实行领导负责制,作为领导班子、领导干部考核的一项重要内容。

  第三十条 县级以上民族团结教育领导机构应当重视民族团结教育师资队伍的建设,加强对民族团结教育专、兼职师资力量的培训。

  第三十一条 自治区民族团结教育领导机构负责确定民族团结教育教材,教育、文化、新闻出版等部门按照各自职责,负责维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、柯尔克孜等民族语言文字民族团结教育教材的编译、出版、发行工作。

  第三十二条 开展民族团结教育活动可以利用爱国主义教育基地、博物馆、革命历史纪念馆(址)、烈士陵园等场所进行,有条件的地方可以建立民族团结进步教育基地、示范单位。

  第三十三条 民族团结教育领导机构应当建立民族团结教育年度考核制度,制定考核评估办法,加强对民族团结教育的监督检查。

  第三十四条 任何单位和个人有权对民族团结教育工作存在的问题向有关单位提出批评和建议,有义务对破坏民族团结的言行予以制止和举报。

  任何单位和个人不得泄露举报内容,不得打击报复举报人。

  第五章 法律责任

  第三十五条 国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层组织、社区和其他组织有下列情形之一的,由县级以上民族团结教育领导机构通报批评,并责令限期改正;拒不改正的,由县级以上人民政府有关部门和相关单位取消其相关荣誉称号、评先评优资格;情节严重的,由其所在单位或者上级主管部门依照有关规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处理:(一)不按规定建立民族团结教育目标管理责任制的;(二)民族团结教育考核不合格的;(三)弄虚作假骗取荣誉称号的;(四)对干部、职工及其他公民针对民族团结教育活动提出的建议和批评不予重视的;(五)不及时妥善处理影响民族团结矛盾和问题的;(六)接到影响和破坏民族团结违法行为举报后,不依法调查处理的;(七)其他违反本条例规定的。

  第三十六条 违反本条例规定,出现不利于民族团结言行的,应当由其所在单位或者上级主管部门或者村(居)民委员会批评教育,责令改正;属于国家公务人员的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分。

  第三十七条 违反本条例规定,散布不利于民族团结的言论,收集、提供、制作、发布或者传播不利于民族团结的信息,破坏民族团结、煽动民族仇恨、制造民族分裂,违反治安管理秩序的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十八条 县级以上人民政府有关部门、相关单位及其工作人员,在民族团结教育管理工作中,玩忽职守、弄虚作假、滥用职权的,由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育,责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

  第三十九条 违反本条例应当给予行政处罚的其他行为,按照法律法规的规定,由有关部门分别给予处罚。

  第六章 附则

  第四十条 驻疆人民解放军和人民武装警察部队开展民族团结教育活动参照本条例。

  第四十一条 本条例自2010年2月1日起施行。




刑事诉讼案件公开的反思与重构


关键词: 刑事诉讼/公开/司法独立
内容提要: 尽管法律文本对刑事诉讼案件公开已有初步的规定,但是因为其尚不完善,导致司法运行中产生了诸多问题。其严重后果是影响了法官的独立决断和对嫌疑人的权利保护。要改变当前法官在审判中的尴尬境地,应当构建比较健全的刑事案件公开机制,保障公众权利与司法裁判之间的合理界限。


因为刑事诉讼侦查阶段和审查起诉阶段的相对封闭性,决定了立法确立的刑事诉讼公开主要是指审判阶段的公开。但是“行动中的法”并不总是因循守旧,文本中的法总会被不断突破。[1](P39)审判公开之外,刑事案件信息由于种种原因被不当公开,使得尚未定论的司法话题不恰当的演变为了公众话题。刑事司法运作中,案件信息公开呈现混乱状况:一方面,公众意见借助网络、电视、手机、广播、报纸等等现代社会各种及时、高效、无孔不入的信息传播介质,浸入司法的运作过程,导致案件审理法院和办案法官常常处于法律和公众意见的夹缝中艰难决断;另一方面,在此背景下新闻监督权和公众话语权的不当行使,也受到了来自司法领域和法学领域的责难。

一、研究的问题

刑事案件的审判过程让公众与媒体知悉,被称为审判公开。审判公开是各个国家刑事案件信息公开机制的主要内容甚至是唯一内容。但现实中的刑事案件信息公开出于抚慰受害者、教育公众、社会治理以及新闻报道的需要,在审判公开之前、之外,已经被部分地公开了,从而客观上为公众在案件判决前,提供了知悉案件信息的途径。然而,公众通过媒体对司法审判态度的表达,一方面起到了对司法活动进行监督的作用,例如对缺乏程序正义的诉讼过程的不认同,使办案法官不堪承受巨大的舆论压力从而依法审判;而另一方面,在媒体引导下或者说公众通过媒体对司法判决的不适时、不恰当表达,以及公众在不了解法律规定和案件事实的情况下,仅凭一时感情而对案件是非对错进行的评价,却会极大影响法官正常办案。

随着刑事犯罪的专业化和随之而来的案件的复杂化,加之公众的法律知识和法官的知识并不总是完全重合,而是存在一种知识集合上的“相交”关系,导致不同知识背景下两种不同认识之间的误会,可能会进一步加深。在移植法背景下,这种误会得到再次放大。正如有学者指出:“司法判决与公众认同之间存在着距离和冲突,归根到底是由于司法现代性进程中移植过来的法律制度和运作模式与人们日常生活场景之间的整合出现了断裂。”[2](P32)作为一个常识:拥有不同知识的两个群体,对同一问题一般情况下很难达成共识。这时与其说公众意见对刑事司法在起监督作用,不如说公众意见已经极大影响了法官对案件的独立决断。

1966 年,时任美国联邦最高法院大法官克拉克(Tom C.Clark)在 Sheppard(注:这里有必要对 Sheppard 一案进行简要交代:塞姆·谢泼德(Sam Sheppard)是俄亥俄州的一位著名外科医生,1954 年因涉嫌棒杀已有身孕之妻而被捕。他自称无辜,辩称其妻之死乃是外人入室将他击昏后所造成。此案公开后,立刻引起全国和地方各媒体的极大关注,有关评论和报道随即铺天盖地而来。在谢泼德被捕前,各报纸就认定他犯有谋杀罪。一篇社论题为“为何警察不侦讯首要嫌疑人?”要求将谢泼德拘押在警察局进行询问。另一篇社论则质问“为何不把谢泼德投牢入狱?”于是,谢泼德被逮捕并被指控犯有谋杀罪。其后,各种形式的媒体仍继续鼓噪。例如,“邻居揭露谢泼德有‘性伴侣’”,“车库发现血迹”,“警方宣称发现谋杀罪新证据”,等等,诸多报道与评论频频出现在有关媒体上。而对于庭审过程,媒体亦紧追不放。记者、照相机、摄像机充斥法庭,在选定陪审员、举证及认定事实等方面,媒体极力施加影响。主审法官为了竞选连任而放之任之,未采取任何措施保护陪审团的判断不受干扰。此种情形一直持续至有罪判决做出后方才停息。谢泼德以审判过程被严重干扰为由上诉至联邦最高法院,当时最高法院驳回了上诉。在依人身保护令(habeas corpus)获得联邦法院重审其案之前,谢泼德已在俄亥俄州的监狱里度过了十一年的时光。若干年后,谢泼德的上诉审律师向联邦最高法院提交了五卷载有倾向性内容的剪报,以作为谢泼德受公平审判权利受到侵害的证据,See Ronald L.Goldfarb,TV or not TV:television,justice and thecourts ,1998,NY:New York Univ. Press,p.10。1966 年 Sheppard 一案得到重新审理,但是这一次审判宣告谢泼德无罪释放。几年后谢泼德去世。See Sheppard v.Maxwell,384U.S.333(1966).)一案的判决中写道:“正当程序原则给予被告获得不受外界影响的公正陪审员审理的权利。鉴于现代传媒的煽动能力和将陪审员与有倾向性的报道隔绝开来的困难,上诉法院有责任对审判情形作出独立的评价。若是审前的倾向性报道有合理的理由认为可能损及公平审判,法官应当延期审理(continuance)直至影响减弱,或将案件转移到另一未受传媒沾染之地区进行审判(change ofvenue)。另外,将陪审团与外界隔绝开来(sequestration of the jury),也是法官本应根据辩护律师的建议而采取的措施。如果审判活动被公开报道而可能失去公正,应令重新审判。但是,我们应记住推翻判决只是治标之道;有效措施乃是那些将偏见消除在萌芽状态之中的措施。法院必须采取如此措施以保护其秩序不受外界不当之干扰。检察官、辩护人、被告、证人、法庭工作人员或执行官员皆不得影响法院的此种保护功能。”(注:See Sheppard v.Maxwell,384U.S.333(1966).)

公众意见干预司法程序的情况客观存在,其产生的强大影响力我们难以想象,但是刑事办案人员尤其是法官(注:法官代表国家对案件的权威性裁断,代表了一个刑事司法程序的完结。而在判决作出前案件信息不当公开所造成的消极后果,都要由法官来消解。)却在切身感受着这种难以抗拒的力量。产生这些问题的症结不在于刑事案件公开本身,因为让诉讼尽可能地在阳光下进行已是人们的共识,问题在于刑事案件信息被不恰当地公开了。可以说,整个刑事案件公开机制由于缺乏规制,已使司法活动陷入了困境。

二、中国刑事诉讼案件公开:文本与现状

在刑事诉讼案件公开方面,我国《宪法》、《刑事诉讼法》和司法解释都作了初步的规定,但从实际运行来看,依然存在诸多问题。

(一)法律文本粗疏

刑事案件公开机制是刑事诉讼中的重要制度设计,我国关于刑事案件公开机制的立法在宪法、刑事诉讼法中都有所体现。中华人民共和国《宪法》第125 条规定:人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。我国《刑事诉讼法》第 11 条也规定:人民法院审判案件,除本法另有规定的以外,一律公开进行。另外,2007 年 6 月 4 日最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》(以下简称《意见》)也进一步规定了审判公开问题。但是《意见》中对一些问题的规定仍然较为原则,并不易操作。如《意见》第 22 条规定了有权决定裁判文书公开的人民法院和具体的公开方式:“各高级人民法院应当根据本辖区内的情况制定通过出版物、局域网、互联网等方式公布生效裁判文书的具体办法,逐步加大生效裁判文书公开的力度。”笔者通过可以掌握的各种检索途径,没有发现高级法院制订的公布生效裁判文书的具体办法。

从以上的立法规定中也可以看出我国的刑事案件公开主要是指审判阶段的公开,而关于刑事诉讼中侦查阶段、审查起诉阶段和庭审前的准备阶段等其他阶段的案件信息的社会公开并没有做出规定。审判公开是以公开审理案件为核心内容的。更具体些讲,指的是庭审公开和宣判公开。这也被我国学者界定为刑事诉讼的“审判公开”原则。[3](P86)审判公开本身作为彰显刑事司法正义与司法透明的制度设计无疑是司法进步的标志。但是,立法规定的审判公开满足不了大众和新闻媒体对案件知悉欲求的需要,更无法涵盖司法实践中案件信息在审判前已经公布于世的事实。当我们进一步追问,案件具体在何时公开? 由谁来公开? 不同案件究竟以何种方式公开? 庭审之外法官是否可以对案件发表意见? 法官能否向媒体谈论自己关于案件的看法? 庭审公开和宣判公开指的是哪一级人民法院的庭审和宣判要公开? 在二审法院对案件正在审判中,一审法院就案件的细节能否公开? 对这些问题,我们发现少有可以操作的依据可循。即便是对审判公开进行了相对较为细致规定的《意见》,也不能解开我们的疑惑。

(二)司法运作失范

法律规定的不完善,必然要映射为比较混乱的现实运作。我国法律所规定的审判公开在实践中存在不少问题。

1. 形式大于实质的审判公开。首先庭审公告很不规范,很多案件没有按照法律规定进行公告,公众无从知悉案件何时开庭,就无法旁听案件审判;其次以笔者大量观察来看,未经法庭允许的记录、拍照、录音、摄像,一般会被法警与法官即刻制止。而申请对案件进行新闻报道需经级别较高的部门批准(注:最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第 23 条规定:“通过电视、互联网等媒体对人民法院公开审理案件进行直播、转播的,由高级人民法院批准后进行。”由此可见,对新闻媒体的报道,设置了较高的门槛,法院本身还是持很谨慎的态度。)。近些年公众能在电视等相关媒体上看到的“庭审直播”都是进行了相当细致的准备,并且大多属于“形象工程”,因此通过法律规定的“审判公开”这一合法、正规渠道,大众与新闻媒体往往很难获得有价值的案件信息。另外,即便是实践中各地法院推行的审判公开后的裁判文书公开,也存在不少问题。笔者通过与众多法官的交流获得了一个基本的判断:基于种种因素的考量,裁判文书公开承担的政治功能多于司法功能。哪些裁判的文书可以向社会公开,哪些不能公开,都由法院根据各个案件不同情形定夺。

2. 审判公开之外的“公开”更是混乱。在司法实践中,有些案件检察院还没有提起公诉,公安部门的相关人士出于种种考虑便接受了媒体采访;当事人为了争取对己有利的舆论环境,而“极富智慧”地向媒体透露案情;新闻媒体为了“吸引眼球”,借助其无孔不入的组织和关系网络迅速获取案件信息进行报道;诸多的案件甚至还没有判决,已经成为了民众街头巷尾的热议话题。更令人不可思议的是,一些主流媒体甚至对一些案件的有罪无罪、罪轻罪重进行公开讨论和投票表决。例如备受公众关注的许霆盗窃案,在判决还未做出时,借助报纸、电视、网络等媒介,尤其是电视和网络的传播,几乎使许霆案家喻户晓(注:这其中有很多电视台进行的关于许霆案的讨论节目,如中央电视台十二频道的《大家看法》栏目,更是请来了国内知名的刑法学专家、律师、评论家等专业人士对案件进行讨论。参看中央电视台社会与法频道(CCTV12)2008 年 3 月 1 日的《大家看法》栏目:《许霆案的法内法外》。中央电视台的这次节目是在 2008 年 1 月 14 日,广东省高院以事实不清为由将该案发回重审之后,2008 年 3 月 31 日广州市中级法院第二次公开开庭审理之前这一关键时期进行的,鉴于央视在中国新闻媒体中绝对的权威地位,我们很难说,办案法官会不受节目内容影响。在该栏目开始时主持人说:“假如有这么一台自动取款机,你取一千块钱它就给你一千块钱,但是你的账户上却只扣一块钱,遇到这样的情况,你会怎么办呢? 有一个叫许霆的青年就碰到了这样的事情,他的选择是不停地取钱,取了 171 次,一共拿了 175000 块。他这么做的后果被一审判了无期徒刑。不过这个案子前不久又被发回重审,最终的结果还没有出来。而他那段‘荒唐’的自辩让很多原本支持他无罪的网友都倒戈了。”这段文字也是央视国际网站该栏目的内 容 简 介。具 体 请 见 http:/ /space.tv.cctv.com/act/video.jsp?videoId = VIDE1204376069652891,最后登录时间 2010 年 12 月 10 日。)。

3. 公众意见的作用力进入审判场域,成为法官无法摆脱的“案外因素”。刑事诉讼程序的完结是以案件判决生效并交付执行为标志的。在法官还没有做出判决,正在对案件材料进行梳理的过程中甚至还根本没有接触案件时,案件的部分案情即见诸媒体,实属违背法理。先通过媒体而不是法庭和案卷了解案件,这难免会对法官心证的形成产生先入为主的影响,使审判流于形式。尤其是当公众对案件的是非曲直已经形成了绝对性的倾向时,法官的裁判不可避免地要受到已经形成的社会成见的影响。而要使法官作出与公众意见相悖而忠于法律的判决,在司法实践中,至少是在中国的司法实践中,法院和法官将承受来自方方面面的巨大压力(注:这种压力既来自舆论,也可能来自上级和相关部门对压力的再下放与强化。)。更为严重的情形是,法官有时对舆论信息的接触甚至是主动的、兴奋的,[4](P19)已经形成了审理案件先看舆论导向,见风使舵、明哲保身的不良司法“惯习”,严重侵蚀了司法的独立性。

三、案件不当公开对司法活动的消极影响

为什么法律规定的只有在审判时才能公开的案件信息在审判前就可以被公众所知悉? 公众的意见是如何影响法官审判的? 重压下的法官如何扮演居中裁断者的角色?

(一)案件不当公开的途径

1. 新闻的本质属性就是不断寻奇求新,发现新闻点。愈是新奇的、重大的事物愈能引起新闻媒体的关注,以迎合大众的猎奇心理。新闻媒体借助其无孔不入的组织网络可以在第一时间迅速获取案件信息。求新求奇的特点也会使新闻偏离对事实进行客观全面的报道,而放大有益于吸引眼球的细节。

2. 因为“媒体曝光”已成为很多案件最终得到解决的契机,被媒体关注过的案件也会受到司法机关的关注,这也正是人们利用了司法机关办案不得不考虑舆论压力而进行的“极富智慧”的行动选择。因此很多案件在进入司法途径解决之前就已被新闻媒体捷足先登而见诸报端了。这样一来,很可能还未被司法机关立案的案件,已经受到公众的极大关注并进行过充分讨论。但是因为新闻的视角和标准与刑事司法的判断标准之间存在差异,无疑使司法机关办案处于尴尬境地。

3. 因当事人担心法院不能严格适用法律,在法院审判的同时就同步让媒体曝光,接受媒体采访以扩大影响,争取舆论支持。这类情形往往是当事人在庭审前法院开展准备活动期间,借助媒体的强大影响力给法院施加压力,以创造舆论环境,争取有利于自己的判决。这无疑将法院置于法律和舆论的夹缝中艰难抉择。