国家能源局 财政部 国土资源部等


国家能源局、财政部、国土资源部、环境保护部关于印发《煤矿充填开采工作指导意见》的通知



各产煤省（区、市）煤炭行业管理部门、财政厅（局）、国土资源厅（局）、环境保护厅（局），中央管理煤炭企业：
为推进煤炭生产方式变革，解决“三下”（建筑物下、铁路下、水体下等）压煤和边角残煤等资源开采问题，提高煤炭资源开发利用水平，改善矿区环境，促进煤炭工业健康发展，建设和谐社会，国家能源局、财政部、国土资源部和环境保护部研究制定了《煤矿充填开采工作指导意见》。现予印发，请结合实际贯彻落实。

附件：煤矿充填开采工作指导意见
http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto85/201302/P020130204382697164885.pdf


国家能源局 财政部
国土资源部 环境保护部
2013年1月9日




附件：

煤矿充填开采工作指导意见

　　　为推进煤炭生产方式变革，解决“三下”（建筑物下、铁路下、 水体下等，下同）压煤和边角残煤等资源开采问题，提高煤炭资 源开发利用水平，改善矿区环境，促进煤炭工业健康发展，建设 和谐社会，根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿 产资源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规的要 求，研究制定本意见。
一、现实背景和重要意义
　　　（一）煤矿开采技术亟待创新。我国人均煤炭资源拥有量较 少，“三下”压煤量较大，矿井正常生产接续受到影响；常规垮落 法煤炭开采方式引发地表沉陷和地下水及含水层破坏，造成地表 建筑物损毁；大量矸石直接外排堆存，占压土地、污染环境。这 些问题亟待通过开采技术创新予以解决。
　　　（二）充填开采技术逐步成熟。充填开采是随着回采工作面 的推进，向采空区充填矸石、粉煤灰、建筑垃圾以及专用充填材 料的煤炭开采技术。近年来，部分煤矿企业积极探索并实施了煤 矸石等固体材料充填、膏体材料充填、高水材料充填等多种充填 工艺技术，集成创新了较为成熟的充填开采技术和装备，提高了 资源回收率，取得了良好的社会和环境效益，具备了一定的推广 应用条件。
　　　（三）实施充填开采具有重要意义。实施充填开采，可以减 少井下采空区水、瓦斯积聚空间，降低采空区突水、瓦斯爆炸、 有害气体突出、浮煤自燃等事故发生可能性，抑制煤层及顶底板 的动力现象，提高矿井安全保障程度；可以充分回收“三下”压 煤和边角残煤，延长矿井服务年限；可以大量消化矸石，减轻煤 炭开采对地表的影响，减少耕地占用和矿区村庄搬迁，保护和改 善矿区生态环境，促进资源开发与生态环境协调发展。
二、指导思想和主要目标
　　　（四）指导思想。贯彻落实科学发展观，以建设绿色生态和谐 矿区为目标，以科技进步为支撑，以“三下”压煤地区和环境敏 感地区为重点，加强政策引导，强化规范管理，因地制宜，不断 创新，大力推广充填开采技术，促进安全有保障、资源利用率高、 环境污染少、综合效益好和可持续发展的新型煤炭工业体系建设。
　　　（五）主要目标。安全保障程度不断提高。通过充填开采、 以矸换煤，为“三下”压煤和边角残煤等资源回收创造安全生产 条件。资源节约效果逐步显现。实施充填开采的“三下”煤炭资 源，中厚煤层采区回采率达到 85%以上，薄煤层采区回采率达到 90%以上；对留设煤柱和边角残煤实施以矸换煤开采的，回采率达 到 70%以上。矿区生态环境明显改善。地面基本实现无矸石山堆 存，地表变形和次生地质灾害得到有效控制，地下水系和地面生 态环境破坏程度大幅度降低。
三、实施要求
（六）科学规划充填区域。煤矿企业要通过科学论证，努力扩大充填范围，在确保生产安全和保护地面生态环境的前提下， 实现“三下”压煤和各种保安煤柱、边角残煤等煤炭资源的充分 回收。充填开采首先在“三下”压煤区域推广。进入生产中后期 的矿井，要积极采取充填开采置换保安煤柱、边角残煤等煤炭资 源。无“三下”压煤的煤矿在矿井和采区设计布置中，可根据矿 井客观条件，规划一定区域，优先采用充填开采。充填区域的选 择及充填开采方案应与土地复垦方案、矿山地质环境保护与恢复 治理方案有机结合。
　　　（七）切实保护村庄、农田和地下水。 在人口密集地区的村 庄下采煤，经论证不宜搬迁村庄的，要采用充填开采方式，保障 居民正常生产生活。在耕地特别是基本农田保护区下采煤，要做 好规划和设计，确定充填开采区域衔接顺序，避免地表二次治理。 在需要保水开采的区域，可采用充填开采方式，避免煤炭开采破 坏地下水及含水层。
　　　（八）稳步开展禁采区充填试采。经论证充填开采能够保证 达到地面安全保护规定的禁采区域，经省级及以上煤炭行业管理 部门会同有关部门批准后可进行充填试采。试采过程中，必须加 强对应区域的地表变形观测，及时调整充填参数，确保原禁采区 设立目标不受影响。
　　　（九）合理选择充填材料。充填材料必须对地下水无污染， 凡对地下水水质有影响的，必须预先进行无毒、无害化处理，避 免充填材料污染地下水及含水层。要多渠道收集各种充填材料， 鼓励充填材料选择与建筑垃圾处理、河道清淤、沙漠流沙治理等相结合。
　　　（十）充分利用煤矸石。新建煤矿不再设立永久性地面矸石 山，临时周转堆存的煤矸石要制定综合利用方案，优先用于井下 充填。既有煤矿已经排放的煤矸石等固体废弃物不得在地面长时 间堆存，要积极开展综合利用，重点用于保安煤柱、边角残煤置 换开采和建筑材料生产。鼓励煤矿在井下进行毛煤预排矸或建设 井下选煤系统，矸石直接在井下用于充填开采，减少提升能耗和 无效运输。煤矿要根据年矸石固体废弃物排放总量，统筹安排煤 柱留设、充填开采区域布置和采区接替，为实施充填开采创造有 利条件。
　　　（十一）有效利用粉煤灰和炉渣。煤矸石综合利用电站和坑 口电站排放的粉煤灰和炉渣，凡不能继续进行综合利用的，应优 先用于附近煤矿充填开采，减少土地占压和环境污染。
　　　（十二）优化充填工艺。井下充填开采应采用机械化充填装 备，减轻从业人员劳动强度，加强安全管理，保证充填效果。具 体充填工艺结合矿井煤层赋存条件、充填材料种类及可获得性统 筹考虑。
　　　（十三）保证充填效果。实施充填开采，应根据地面保护体 和生态环境情况确定充填率指标，设计充填开采工艺，努力实现 地面保护体免受扰动，最大限度降低对土地的损毁及地表生态环 境的影响。对薄煤层、中厚煤层实施充填开采，煤矸石、尾矿、 建筑垃圾等固体材料充填率应达到 80%以上；膏体、似膏体材料 充填率应达到 85%以上；高水、超高水材料充填率应达到 90%以上，以利于土地复垦利用和生态环境恢复。
　　　（十四）严格充填计量。煤矿企业在编制充填开采设计时， 应根据地质资料、回采率要求等初步测算充填开采煤炭产量。实 施过程中，应在充填开采工作面运煤皮带安装计量装置，准确计 量充填开采煤炭产量；从地面向井下输送充填材料的，应在充填 进料管路安装计量装置，及时统计充填材料用量。所有计量装置 必须符合国家计量标准，并实现数据在线监控。
　　　（十五）落实煤矿企业领导职责。煤矿企业法人是充填开采 工作的第一责任人，全面负责本企业的充填开采工作。总工程师 是第一技术负责人，组织制定和论证充填开采方案，协助企业法 人制定完善的责任规章和日常生产运行管理制度。
　　　（十六）强化企业内部管理。实施充填开采的煤矿企业要按 照目标明确、组织健全、责任落实、措施到位、逐级考核、严格 奖惩的总体要求，建立健全工作体系，加强充填开采效果监测， 做好岩层地表移动观测，建立充填开采台账，确保充填开采有关 数据真实可靠。
　　　（十七）加强政府部门监管。煤矿企业实施充填开采应制定 规划和设计，报省级煤炭行业管理部门批准后实施。省级煤炭行 业管理部门（或授权有相应资质的第三方）每年要对煤矿企业充 填开采工作进行考核，并会同财政、国土资源、环保等部门，对 企业申报的充填规模、置换原煤产量、充填效果做出鉴定。
四、保障措施
（十八）建立标准和评估体系。国家煤炭行业主管部门组织制定充填开采工艺、装备、材料、效果等行业技术标准，建立健 全评估机制和评价体系。地方煤炭行业管理部门可根据国家有关 规定，结合本地实际情况，制定区域性标准和管理办法。
　　　（十九）加大资金支持力度。煤矿企业实施充填开采，可作 为重大技术改造、产业升级、生态环保、资源综合利用项目，符 合相关要求的，优先享受有关专项资金支持。充填开采置换出的 原煤产量经省级国土资源管理部门会同同级财政部门批准同意 后，可相应减缴矿产资源补偿费。
　　　（二十）鼓励技术开发与转让。 国家支持煤矿企业开展充填 开采技术改造、技术研发和技术引进。鼓励已经开展充填开采的 煤矿企业进行技术转让，提供技术咨询和服务，由此取得的收入， 可以按现行规定享受国家有关税收优惠政策。
　　　（二十一）加强宣传交流。大力宣传煤矿实施充填开采的重 要意义，宣传煤矿充填开采在保障安全生产、提高资源回收率、 保护生态环境等方面的重要作用。行业协会、科研机构要加强信 息、技术交流和咨询、推广工作，促进煤矿企业实施充填开采。













对一起路外伤亡案件的法律分析

葛长生


一、案情

　　2006年10月21日6点30分，原告的丈夫唐某驾驶摩托车前往某市建昌营煤业有限责任公司上班的途中，驾驶摩托车在行至京通线水地至安庆沟站间486公里858米无人看守道口处时，与担当10057次货物列车运输的某机务段运用车间DF4C4162号机车相撞，当场死亡。事故发生后，某铁路局立即成立了事故调查处理委员会，经事故调查处理委员会《路外伤亡事故调查处理报告》认定：唐某违反国发178号文件的有关规定，在未确认安全的情况下，抢越道口，负事故的全部责任，铁路不负此事故责任。某铁路局车务段、某铁路局机务段、某铁路公安局公安派出所和死者家属均在路外伤亡事故调查处理报告书中签字。之后，原告以被告没有在无人看守的铁路道口设置警示标志和安全防护设施，未尽到安全防护义务为由，向通辽铁路运输法院提起诉讼，要求被告某铁路局赔偿原告各项费用合计人民币226642.00元。
　　另查明，2006年10月21日，某铁路局机务段运用车间DF4C4162号赤峰至通辽间10057次机车，从水地站6点31分开车，列车运行至一无人看守道口京通线486公里777米处前，司机按规定呜笛，当列车距离道口70米左右时，有一摩托车突然启动上道，机车司机立即采取紧急制动措施，当时车速为每小时50公里，故摩托车驾驶员被机车撞致火车运行方向的右侧，当场死亡，该车司机立即通知安庆沟车站。
　　还查明，2005年8月23日，某铁路局工务段与某市松山区交通局签订了《铁路与道路平交道口警示标志移交协议》。双方协议约定，铁路局工务段将原由自己代为设置、维修的警示标志“警33、警34、禁40（《道路交通标志和标线》GB5768-1999下同）”、路段标线及橡胶减速带，铁路产权道口共16处（含肇事道口）于2005年8月25日8：00时起正式移交给某市松山区交通局。
　　被告某铁路局辨称：1、答辩人履行了法定义务，没有过错，依法不承担任何赔偿责任。2、事故发生后，被告某铁路局采取了积极的救助措施，尽到了应尽的义务。3、这起铁路交通事故发生的直接原因是由于摩托车驾驶人违反交通法律法规抢越铁路道口所致，应自行承担全部责任。4、答辩人符合法定的免责事由，依法不承担赔偿责任，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。

二、审判

　　通辽铁路运输法院审理认为：原告的丈夫唐某驾驶摩托车通过铁路设置无人看守的道口时，未及时采取停车、?望等措施，而强行通过铁路道口与正在运行的火车相撞致死，是其违反《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，属其自身的原因造成的，应负事故全部责任。被告沈阳铁路局在铁路道口处均已设置警示标志，已经尽到安全注意警示义务，且被告某铁路局并无违章违规行为，符合法律法规的免责条件，故被告某铁路局不承担赔偿责任。因此，被告某铁路局以唐某强行抢越铁路道口，自己没有过错，已尽到安全警示义务为由不予赔偿的辩解，于法有据，本院予以支持。原告以被告某铁路局没有在无人看守的铁路道口处设置警示标志，未尽到安全防护义务为由予以赔偿的主张，与事实不符，本院不予支持。该院依照《中华人民共和国铁路法》第四十七条第三款，《中华人民共和国道路交通安全法》第四十六条第二款，《中华人民共和国铁路法》第五十八条第二款，最高人民法院关于审理《铁路运输损害赔偿案件若干问题的解释》第十一条第二款之规定，于2008年9月23日作出判决：
驳回原告的诉讼请求。
　　一审法院判决后，原告未提出上诉。

三、评议

　　本案争议的焦点，其一、双方当事人的责任认定问题，即铁路企业在本案中是否存在过错行为；其二、受害人自身原因是否作为铁路企业的免责事由。
　　
　　一、铁路企业不存在过错。对于铁路无人看守道口的设置，铁路企业是否有存在违规情况。本案中，原告提出了异议。原告认为被告没有在无人看守的铁路道口设置警示标志和安全防护设施，未尽到安全注意义务，是造成唐某死亡的真正原因，铁路应负全部责任。经现场勘察、公安机关提供的现场照片、《机务行车安全信息分析处理表》和铁路运输企业与某市松山区交通局签订了道路平交道口警示标志移交协议等证据充分表明：
　　1、事发时道口状态良好，不影响唐某停车、?望。
　　2、该道口发生事故时警示标志齐全、醒目，且道口路面平整，符合铁路部门的有关规定，不存在道口设置违规和防护不利的问题，已尽到了安全注意义务。
　　3、当机车行驶该路段时，按铁路部门规定的速度行驶和鸣笛；且在事发前，机车司机按规定立即采取紧急制动措施；有机车黑匣子数据表制订的《机务行车安全信息分析处理表》予以证明。
　　4、道口的主管单位系某市松山区交通局。因2005年8月，铁路部门将原由自己代为设置铁路道口已正式移交给某市松山区交通局，道口产权重新进行了划分。
　　综上所述，铁路企业不存在违规情况，没有任何过错，不承担责任。

二、受害人自身原因应作为铁路企业的法定免责事由。

　　根据《中华人民共和国道路交通安全法》第四十六条第二款：“机动车通过铁路道口时，没有交通信号或者管理人员的，应当减速或者停车，在确认安全后通过”。《中华人民共和国铁路法》第四十七条第三款：“行人和车辆通过铁路平交道口和人行过道时，必须遵守有关通行的规定”。《中华人民共和国铁路法》第五十八条：“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任；违章通过平交道口……造成的人身伤亡,属于受害人自身的原因造成的人身伤亡”。最高人民法院关于审理《铁路运输损害赔偿案件若干问题的解释》第十一条第二款：“人身伤亡，除铁路法第五十八条第二款列举的免责情况外，如果铁路运输企业能够证明人身伤亡是由受害人自身原因造成的，不应再责令铁路运输企业承担赔偿责任”的规定。因此，《铁路法》和《解释》之所以把自身原因作为法定免责事由，应当说是在充分考虑了我国铁路运输的特殊性所确定的。在本案中，发生该起事故，是由于原告的丈夫唐某驾驶摩托车通过无人看守道口时，忽视道口两侧健全醒目的警示标志，其违反了《铁路法》和《道路交通安全法》的道路通行规定，强行通过铁路道口所造成的，即属于违章通过道口，系自身的原因造成的人身伤亡。因此，受害人自身原因应当作为铁路企业的法定免责事由。