浅议基层检察院内设机构设置的现状与改革

俞洪庆


基层检察院是指县、市、自治县、市辖区人民检察院，不包含各种派出检察院和专门检察院。基层检察院是履行法律监督职能的基础单位，其内设机构设置是否科学、合理，直接影响到检察职能的发挥以及检察机关在人们心中的形象和地位。基层检察院内设机构的设置虽然一直处于在实践中不断改革的状态，但与社会的发展要求及检察职能的充分发挥仍存在着差距。为此，对基层检察院内设机构的设置问题有必要作进一步的探讨。
一、基层检察院内设机构的现状
修改后的《人民检察院组织法》第二十条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。 根据上述规定， 基层检察院的内设机构设置机械地与上级检察院内设机构相对应。因此，基层检察院就出现了科室过多，官多兵少；重复审查，效率低下；职能交叉，力量内耗；分工过细、人浮其事；称谓繁杂，缺乏统一等问题。
1、科室过多，官多兵少。目前，绝大部分基层检察院设有办公室、政治处、纪检组、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、渎职侵权检察科、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科（举报中心、刑事赔偿办公室）、行政装备科、职务犯罪预防科、法律政策研究室、技术科等内设机构。基层检察院内设科室领导职数通常3人以下设一职，4至6人设一正一副，7人以上的设一正二副。由于科室设置过多，有的科室只有2人，甚至只有1人，加上人数较多的公诉科、反贪污贿赂局有的基层检察院增设政治教导员（属正职）。这样，就难免出现官多兵少的现象。
2、重复审查，效率低下。侦查监督科是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕的案件，审查决定是否逮捕，对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请延长侦查羁押期限的案件审查决定是否延长，对公安机关应当立案侦查而不立案以及侦查活动是否合法实行监督等工作。公诉科是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送起诉或不起诉的案件，审查决定是否提起公诉或不诉，出席法庭支持公诉，对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。这二个科主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件，一个审查决定是否逮捕，一个审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中就势必出现重复阅卷、讯问、熟悉案情，分别装订卷宗（副卷）等，降低办案效率，浪费人力物力等现象，使人员紧张的矛盾更加突出。
3、职能交叉，力量内耗。反贪污贿赂局是负责对国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查等工作；渎职侵权检察科是负责对国家工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪案件的侦查工作等工作。实际工作中，反贪部门线索多查案缺人手，渎职侵权部门案源少，有力无处使；遇到一人涉嫌贪污、渎职侵权两罪分别查，遇到不是管辖的案件就转查，不仅造成重复讯问取证，浪费司法资源，丧失破案良机，而且两个部门之间容易产生矛盾，造成力量内耗。
4、分工过细、人浮其事。办公室、政治处、纪检监察及行政装备科、技术科都是基层检察院的管理、服务机构。其主要职能是负责机关的文秘、档案、统计、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建工作、局域网管理等工作。由于分工过细，出现人浮其事，有些事几个管理部门都能管，又都不管。例如，要召开全体检察干警的会议，办公室、政治处、行政装备科都可以发会议通知，但往往都不发，要院领导明确那个部门后才发会议通知。与此同时，势必形成管理服务机构的人员所占的比例偏高，一般的基层检察院要占全院总人数的30%以上，这不利于检察业务工作的开展。
5、称谓繁杂，缺乏统一。目前，基层检察院内设机构的称谓有局、科、处、室、中心等。由于内设机构称谓混乱，不利于确定内设机构的规格和级别。参照我国现行省、市、县，厅、处、科的行政组织纵向结构，作为基层检察院其内设机构相应的等级层次应当统一为科。但是，由于政治处（原政工科）主任、反贪局（原经济检察科）局长的职级可以高配一档。值得注意的是“高配”，其机构并没有升格。虽然，检察系统内部都知道这二个部门和科是同一层次，但是，外界人士会误认为不是同一层次的状况，形成了人们对检察机关内设机构的一些误解。
二、基层检察院内设机构设置改革的思考
1、设置权威、合法、统一的内设机构。现在，《人民检察院组织法》第二十条“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”的规定比较原则。如果基层检察院内设机构按照高检院分别设立相应的科室，那么势必造成内设机构设置过细过多，出现庙多僧少，难于开展工作，以及各基层检察院之间内设机构不尽一致的现象。因此，《人民检察院组织法》对基层检察院内设机构的设置应作出明确规定，使基层检察院内设机构的设置有法可依，同时实现全国基层检察院内设机构设置、称谓统一，以体现其权威性、合法性、统一性。
2、设置精干、高效的内设机构。根据基层检察院实际工作的需要，对职能重叠的机构实行合并，对人员臃肿的机构进行精简，充实到一线的检察工作岗位上，使基层检察院每一个岗位的内容充实丰富，充分调动每一个检察人员工作的积极性，以提高检察工作的效率。根据有的基层检察院内设机构改革的过程中，将侦查监督科与公诉科、反贪污贿赂局与法纪检察科、办公室与行装科、纪检监察与政治处合并的实践证明：使检察资源得到了合理配置，将处理同类业务的检察官集中在一起，便于组织和调配，较好地解决了机构臃肿、官多兵少、人浮其事、忙闲不均、职能交叉、机构重叠、律出多门等问题，大大提高了检察工作效率。
3、设置名称与职能相统一的内设机构。基层检察院内设机构的名称应与其职能相一致。现在，基层检察院的反贪污贿赂局虽称“局”，但无“局”的职权；同样，政治处虽称“处”，但没有“处”的权力，只是叫叫而已，是一种事实上的虚假称谓。因此，作为基层检察院的内设机构应统一称“科”。这样，才符合我国国家机构层次结构的要求，而且也容易被社会、被广大人民群众所接受，容易贴近人民群众，从而提高检察机关在人们心目中的地位。
三、基层检察院内设机构设置的设想
强化法律监督职能，推进司法体制改革，是党的十六大作出的重大战略部署，是推进政治体制改革、建设社会主义政治文明的一项重大任务。因此，检察机关内设机构改革也应从强化检察机关的法律监督职能出发，根据《人民检察院组织法》和基层检察院所担负的任务，按照法定、精简、统一、高效和从基层检察院实际需要的原则，在现有条件的基础上精简人员和中层职数，精简综合部门，充实业务部门；统一使用反映检察工作本质特性的机构名称；把职能相近的部门合并在一起，具体设置七个内设机构，其称谓和职能简述如下：
1、办公室：负责文秘、印章、信息、统计、档案、技术、检察宣传、调查研究、图书资料、编缉年鉴、行政事务、财务装备、局域网、车辆及赃款赃物的管理等项工作。2、政工科： 负责本院干警思想政治，教育培养、选拔、任免、人事管理、工资福利、离退休人员的管理；组织“争先创优”活动，及时表彰宣传先进集体和先进模范人物；贯彻“从严治检”的方针，严肃执行检察人员纪律，对本院干警是否依法办案，有无违法违纪实行监督。受理、查处本院干警违纪违法案件，对在职干部进行培训等工作。
3、刑事案件监督科：负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕、提请延长侦查羁押期限和移送起诉或不起诉的案件，审查决定是否逮捕、延长、提起公诉或不诉，并出席法庭支持公诉；对公安机关应当立案侦查而不立案的及侦查活动是否合法实行监督；对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。
4、职务犯罪监督科：负责对国家工作人员贪污贿赂、挪用公款、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利等职务犯罪案件的侦查工作；收集和管理职务犯罪的信息、情报，掌握了解和综合分析职务犯罪的情况；研究、制定预防职务犯罪的对策和措施；向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。
5、民事行政监督科：负责对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，发现确有错误或者违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，依法提出抗诉；对侵害公益的案件以国家代表人的身份提出诉讼；或以检察意见、纠正违法通知、民事抗诉程序中的当事人和解等方式实施民事行政监督。　
6、控告申诉监督科：负责受理、接待检举、控告、告诉和申诉；接受犯罪人的自首；受理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉；受理不服公安机关不立案决定和人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉；受理人民检察院负有赔偿义务的刑事赔偿案件；受理举报，并对举报线索进行综合、储存、反馈和转递办理，并组织检查、催办；奖励举报有功人员；提供法律咨询服务等项工作。
7、监管场所监督科：负责对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监督，直接立案侦查虐待被监管人罪、私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪和殉私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪案，对监外执行的罪犯和劳教人员又犯罪案件审查批捕、起诉等工作。

作者单位：浙江省海宁市人民检察院。



全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国中国人民银行法

（１９９５年３月１８日第八届全国人民代表大会第三次会议通过）

　

中华人民共和国主席令

（第四十六号）

　

《中华人民共和国中国人民银行法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第三次会议于１９９５年３月１８日通过，现予公布，自公布之日起施行。


中华人民共和国主席 江泽民

１９９５年３月１８日

　

第一章 总则

　

第一条
为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。

第二条 中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。

中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。

第三条
货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。

第四条 中国人民银行履行下列职责：

（一）依法制定和执行货币政策；

（二）发行人民币，管理人民币流通；

（三）按照规定审批、监督管理金融机构；

（四）按照规定监督管理金融市场；

（五）发布有关金融监督管理和业务的命令和规章；

（六）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；

（七）经理国库；

（八）维护支付、清算系统的正常运行；

（九）负责金融业的统计、调查、分析和预测；

（十）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；

（十一）国务院规定的其他职责。

中国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。

第五条
中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。

第六条
中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。

第七条
中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

第八条 中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。

　

第二章 组织机构

　

第九条 中国人民银行设行长一人，副行长若干人。

中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。

第十条
中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。

第十一条
中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

第十二条
中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。

中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监督管理，承办有关业务。

第十三条
中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员应当恪尽职守，不得滥用职权、徇私舞弊，不得在任何金融机构、企业、基金会兼职。

第十四条
中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员，应当依法保守国家秘密，并有责任为其监督管理的金融机构及有关当事人保守秘密。

　

第三章 人民币

　

第十五条
中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。

第十六条 人民币的单位为元，人民币辅币单位为角、分。

第十七条 人民币由中国人民银行统一印制、发行。

中国人民银行发行新版人民币，应当将发行时间、面额、图案、式样、规格予以公告。

第十八条
禁止伪造、变造人民币。禁止出售、购买伪造、变造的人民币。禁止运输、持有、使用伪造、变造的人民币。禁止故意毁损人民币。禁止在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。

第十九条
任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。

第二十条
残缺、污损的人民币，按照中国人民银行的规定兑换，并由中国人民银行负责收回、销毁。

第二十一条
中国人民银行设立人民币发行库，在其分支机构设立分支库。分支库调拨人民币发行基金，应当按照上级库的调拨命令办理。任何单位和个人不得违反规定，动用发行基金。

　

第四章 业务

　

第二十二条
中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：

（一）要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金；

（二）确定中央银行基准利率；

（三）为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现；

（四）向商业银行提供贷款；

（五）在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇；

（六）国务院确定的其他货币政策工具。

中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。

第二十三条 中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库。

第二十四条
中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。

第二十五条
中国人民银行可以根据需要，为金融机构开立帐户，但不得对金融机构的帐户透支。

第二十六条
中国人民银行应当组织或者协助组织金融机构相互之间的清算系统，协调金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。具体办法由中国人民银行规定。

第二十七条
中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。

第二十八条
中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

第二十九条
中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。

中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。

　

第五章 金融监督管理

　

第三十条
中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。

第三十一条
中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围。

第三十二条
中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算、吊帐等情况随时进行稽核、检查监督。

中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行检查监督。

第三十三条
中国人民银行有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料。

第三十四条
中国人民银行银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

第三十五条
中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。

第三十六条
中国人民银行应当建立、健全本系统的稽核、检查制度，加强内的监督管理。

　

第六章 财务会计

　

第三十七条 中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。

中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。

第三十八条
中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。

中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。

第三十九条
中国人民银行的财务收支和会计事务，应当执行法律、行政法规和国家统一的财务会计制度，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。

第四十条
中国人民银行应当于每一会计年度结束后的三个月内，编制资产负债表、损益表和相关的财务会计报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。

中国人民银行的会计年度自公历１月１日起至１２月３１日止。

　

第七章 法律责任

　

第四十一条
伪造人民币、出售伪造的人民币或者明知是伪造的人民币而运输的，依法追究刑事责任。

变造人民币、出售变造的人民币或者明知是变造的人民币而运输，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微的，由公安机关处十五日以下拘留、五千元以下罚款。

第四十二条
购买伪造、变造的人民币或者明知是伪造、变造的人民币而持有、使用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微的，由公安机关处十五日以下拘留、五千元以下罚款。

第四十三条
在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样的，中国人民银行应当责令改正，并销毁非法使用的人民币图样，没收违法所得，并处五万元以下罚款。

第四十四条
印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并处二十万元以下罚款。

第四十五条
违反法律、行政法规有关金融监督管理规定的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十六条
当事人对行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。

第四十七条
中国人民银行有下列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法法追究刑事责任：

（一）违反本法第二十九条第一款的规定提供贷款的；

（二）对单位和个人提供担保的；

（三）擅自动用发行基金的。

有前款所列行为之一，造成损失的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员应当承担部分或者全部赔偿责任。

第四十八条
地方政府、各级政府部门、社会团体和个人强令中国人民银行及其工作人员违反本法第二十九条的规定提供贷款或者担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，应当承担部分或者全部赔偿责任。

第四十九条
中国人民银行的工作人员泄露国家秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微的，依法给予行政处分。

第五十条
中国人民银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微的，依法给予行政处分。

　

第八章 附则

　

第五十一条 本法自公布之日起施行。