中国渔业协会 日中渔业协议会


中国渔业协会和日中渔业协议会关于黄海东海渔业的协定


（签订日期１９６５年１２月１７日 生效日期１９６５年１２月２３日）
　　中国渔业协会和日中渔业协议会（以下简称双方渔协）各自委派的代表团根据平等互利、友好合作的原则，为了合理地利用黄海、东海渔场，保护渔业资源和避免双方渔船作业时的纠纷，以增进中日两国渔业界的友好关系，经过协商，达成协议如下：

　　第一条　本协定的适用海域（以下简称协定海域）是北纬三十九度四十五分、东经一百二十四度九分十二秒之点，北纬三十七度二十分、东经一百二十三度三分之点，北纬三十六度四十八分十秒、东经一百二十二度四十四分三十秒之点，北纬三十五度十一分、东经一百二十度三十八分之点，北纬三十度四十四分、东经一百二十三度二十五分之点，北纬二十九度、东经一百二十二度四十五分之点，北纬二十七度三十分、东经一百二十一度三十分之点，北纬二十七度、东经一百二十一度十分之点顺次连结线以东、北纬二十七度以北黄海、东海的公海。

　　第二条
　　１．双方渔协就协定海域内的六个渔区，分别在一定期间内，规定中日双方（以下简称双方）拖网渔轮（包括双船拖网渔轮和单船拖网渔轮，以下简称渔轮）实际从事捕鱼的最高船数。办法见附件一。
　　２．本条规定并不限制在协定海域内的航行。

　　第三条　双方渔协为了保护渔业资源，对双方渔轮所使用的拖网网目加以限制的同时，对捕捞对象的重要鱼种中，被认为有必要特别保护的幼鱼的捕捞量也加以限制，并根据附件二的规定执行。

　　第四条　双方渔轮为谋求渔轮间和渔轮与他种渔船间在海上的安全生产，维持正常秩序，应遵守附件三的规定。

　　第五条
　　１．一方渔船如果遭遇海难和其他不可抗拒的灾害或者船员负重伤或患急病，有必要紧急避难或者需要救助时，另一方渔协和在渔场上的渔船应尽力地予以协助和救助。
　　２．一方渔船因紧急事故需驶至对方港口寄泊时，应遵守附件四的规定。

　　第六条　双方渔协为了保护渔业资源和发展双方渔业生产，愿意交换有关渔业调查研究和技术改进的资料，并进行水产科学技术人员的交流。办法见附件五。

　　第七条
　　１．一方船舶发现对方渔轮有违反第二条的规定的行为时，应通过本方渔协通知对方渔协处理。接到通知的一方渔协应进行迅速、有效、适当的处理，并把处理结果通知对方渔协。
　　２．双方渔轮间，或者渔轮和他种渔船间发生碰撞或损坏渔具等事故和纠纷时，应立即采取措施，保障受害渔船的安全，并尽可能地在现场协商，互换事故情况的意见书。事后，各自报告本方渔协，由双方渔协查明实际情况，协商处理。

　　第八条　本协定的附件和协定本文具有同等效力。

　　第九条　本协定由双方渔协负责执行。

　　第十条　本协定自一九六五年十二月二十三日起生效。有效期限两年。
　　本协定于一九六五年十二月十七日在北京签订，共两份，每份都用中文和日文写成，两种文本具有同等效力。

　　中国渔业协会代表团　　　　　　　　　日中渔业协议会代表团
　　　　　团　长　　　　　　　　　　　　　　　团　长
　　　　　副团长　　　　　　　　　　　　　　　顾　问
　　　　　顾　问　　　　　　　　　　　　　　　团　员
　　　　　团　员　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
　　　　（签字）

　附件一：　　关于渔区的名称、位置、限期和渔轮数的规定

　　依本协定第二条，将六个渔区的名称、位置、限制期间和双方渔轮实际捕鱼的船数规定如下：

　　第一渔区
　　１．渔区位置是北纬三十八度、东经一百二十三度二十二分之点，北纬三十八度、东经一百二十三度四十五分之点，北纬三十七度、东经一百二十三度四十五分之点，北纬三十七度、东经一百二十二度五十一分三十秒之点，北纬三十七度二十分、东经一百二十三度三分之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自三月一日起至四月三十日止和自十一月一日起至十二月十五日止。
　　３．渔轮数：中国渔沦一百一十二艘，日本渔轮四十六艘。

　　第二渔区
　　１．渔区位置是北纬三十七度、东经一百二十二度五十一分三十秒之点，北纬三十七度、东经一百二十三度四十五分之点，北纬三十六度十五分、东经一百二十三度十五分之点，北纬三十六度十五分、东经一百二十二度一分五秒之点，北纬三十六度四十八分十秒、东经一百二十二度四十四分三十秒之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自二月一日起至三月三十一日止和自十二月十六日起至翌年一月十五日止。
　　３．渔轮数：中国渔轮一百五十艘，日本渔轮六十艘。

　　第三渔区
　　１．渔区位置是北纬三十六度、东经一百二十一度四十一分二十秒之点，北纬三十六度、东经一百二十二度三十分之点，北纬三十五度、东经一百二十二度三十分之点，北纬三十四度、东经一百二十一度三十分之点，北纬三十五度五十一分十五秒、东经一百二十一度三十分之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自八月一日起至十月三十一日止。
　　３．渔轮数：中国渔轮八十艘，日本渔轮八十艘。

　　第四渔区
　　１．渔区位置是北纬三十五度五十一分十五秒、东经一百二十一度三十分之点，北纬三十三度四十九分三十秒、东经一百二十一度三十分之点，北纬三十五度十一分、东经一百二十度三十八分之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自四月一日起至十月三十一日止。
　　３．渔轮数：自四月一日起至九月三十日止中国渔轮零艘，日本渔轮零艘；自十月一日起至十月三十一日止，中国渔轮五十艘，日本渔轮五十艘。

　　第五渔区
　　１．渔区位置是北纬三十二度、东经一百二十二度三十八分之点，北纬三十二度、东经一百二十三度十五分之点，北纬三十度四十四分、东经一百二十三度四十分之点，北纬三十度四十四分、东经一百二十三度二十五分之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自五月一日起至七月三十一日止和自十一月一日起至十一月三十日止。
　　３．渔轮数：中国渔轮一百艘，日本渔轮七十艘。

　　第六渔区
　　１．渔区位置是北纬三十度四十四分、东经一百二十三度二十五分之点，北纬三十度四十四分、东经一百二十三度四十分之点，北纬二十九度、东经一百二十三度之点，北纬二十九度、东经一百二十二度四十五分之点顺次连结至起点的线所围绕的海域。
　　２．限制期间：自三月一日起至四月三十日止和自十月一日起至十一月三十日止。
　　３．渔轮数：中国渔轮七十艘，日本渔轮七十艘。
　　本规定所述渔轮数，以双船拖网渔轮一艘为计算单位。单船拖网渔轮一艘，作双船拖网渔轮两艘计算。

　附件二：　　　　　　　关于保护幼鱼的规定

　　依本协定第三条，在协定海域作业的双方渔轮，应遵守下列规定：

　一、严禁捕捞密集的幼鱼，作业中遇到密集的幼鱼时，应转移渔场。

　二、幼鱼长度的规定：
　　１．小黄鱼由吻端至尾鳍末梢的长度在一百九十毫米及一百九十毫米以下者
为幼鱼。
　　２．带鱼由吻端至肛门的长度在二百三十毫米及二百三十毫米以下者为幼鱼。

　三、幼鱼所占比例，在每一航次的渔获量中，不得超过同品种鱼总重量的百分之二十。

　四、拖网网目长度的规定：
　　１．囊袋网及舌网网目不得小于五十四毫米，囊袋网的长度不得超过二百目。
　　２．其他部位网衣的网目不得小于六十五毫米。
　　３．网目长度的测定，均按实际使用网具浸水收缩后的内径为标准。

　五、为保证本规定的正确实施，双方渔协应各自负责根据本国的具体条件，采取有效的监督保证措施，督促本国渔轮严格执行本附件规定。
　　当一方渔轮进入对方港口时，港口所在国的渔协得指派专人对该渔轮执行本附件规定的情况进行检查，如发现有违反本附件规定的事项时，应通知对方渔协。

　附则：

　　１．本附件规定“二”、“三”关于幼鱼标准及幼鱼渔获量的限制，自一九六六年四月一日开始实施。
　　２．本附件规定“四”关于网目规格的限制，自协定生效之日起开始实施，凡不合上述规定的网具，应尽速更换，最迟一年以内必须全部更换完毕。

　附件三：　　　　　关于维持渔船作业秩序的规定

　　依本协定第四条，为了双方渔轮之间和渔轮与他种渔船之间在海上的安全生产和维持正常秩序，双方渔船除各自遵守本国政府承认的有关国际航行的一般惯例外，规定如下：

　一、标志和信号
　　１．双方渔轮在驾驶室两侧外壁标明船名或港籍号（渔船登记号），船首两侧标明船名，船尾标明港籍、船名。字体尽量放大，力求清晰易见。
　　２．驾驶室外壁，中国渔轮涂灰色，日本渔轮涂黄铜色。
　　３．渔轮在拖网时，中国渔轮昼间在船上易见处挂竹篮一只，夜间点明三色灯、白灯和船尾灯。日本渔轮昼间在船上易见处挂两个尖端垂直相接的黑色圆锥体所组成的号型，夜间点明上绿下白号灯及舷灯、船尾灯。
　　４．双方渔轮在捕鱼中，如网具挂缠岩礁或其他障碍物时，昼间应将拖网号型取下，在船上易见处挂直径０·六一米以上的黑球一个，夜间点明锚灯。
　　５．双方渔轮夜间识别信号，使用驾驶室灯。中国渔轮用三短闪光，日本渔轮用二长闪光。
　　６．双方渔轮航向笛号的规定：
　　一短声转向右方；
　　二短声转向左方；
　　三短声倒行。
　　７．双方渔轮在渔场抛锚时，应在易见处，昼间挂黑球一个，夜间点明锚灯。
　　８．帆船（包括虽有机器而当时未使用的船，以下同）捕鱼时，昼间在船上易见处挂竹篮一只，当发现渔轮驶近时，以适当信号显示渔具延伸方向。使用流网时，除上述规定外，在流网延伸的末端浮标上系红旗一面。夜间在船尾易见处，置白灯一盏，当发现渔轮驶近时，向网具延伸方向显示另一白光。

　二、作业中应遵守的事项
　　１．双方渔轮不得在拖网中渔轮的正前方放网、投锚或有其他妨碍该渔轮作业的行为。
　　２．在拖网中的双方渔轮不得超越前方拖网中的渔轮的正前方拖网，而妨碍该渔轮的作业。
　　３．拖网渔轮正后方约一千米为其网具延伸区，其他渔轮不得在此范围内放网、投锚或有妨碍该渔轮正常拖网的行为。
　　４．两对渔轮（“对”是指使用一个网进行操作的两艘渔轮，以下同）并行拖网时，应保持三百米以上的横距。
　　５．双方渔轮在比较集中的渔场拖网时，少数渔轮应注意多数渔轮的拖行方向，不得造成对多数渔轮拖网作业的困难或使多数渔轮遭受损失。
　　６．双方渔轮在比较集中的渔场拖网时，应保持一定的拖行方向，如被风或潮流所迫无法控制时，应以笛号通知拖行方向的改变。

　三、关于避让事项
　　１．拖网中的渔轮对遇时，应在相距五百米以外，相互有责向右转向。几乎对遇时，在相距五百米以外，相互有责向便于避让之侧转向，并以笛号通知。
　　２．两对渔轮横遇时，如在右舷侧发现对方渔轮，应在相距五百米以外，暂停拖行，或减速拖行，或向右转向，直至对方渔轮通过后相距五百米以外为止。
　　３．拖网渔轮应避让起网渔轮和投锚渔轮。拖网渔轮在距起网渔轮五百米以外时，应即转变拖向，予以避让；拖网渔轮应在投锚渔轮的后方航过，如不得不在投锚渔轮的前方航过时，应保持一千米以外的距离。
　　４．拖网中的渔轮在其前方发现因丢失网具而正在进行搜索的渔轮时，应适当转变拖向，以便该轮的搜索。
　　５．拖网中的渔轮在其前方发现发生起网事故（断纲、网具挂缠或其他）的渔轮时，除转变拖向进行避让外，应注意该轮的信号，采取行动，防止网具相互挂缠。
　　６．双方渔轮应避让捕鱼作业中的帆船及其渔具。
　　７．航行中的渔轮应避让捕鱼（放网、拖网、起网）中的渔轮，不得高速航近，使对方作业发生困难。
　　８．航行中的渔轮应在投锚渔轮的后方航过，如不得不在其前方航过时，应保持一百米以外的距离。

　四、双方渔轮在渔场抛锚时，相互间应保持一千米以外的距离和间隔。

　五、除以上各项规定外，在紧急情况下，为了避免碰撞或网具挂缠，双方渔轮应采取随机应变的措施，以防止意外事故的发生。

　六、为了生产的安全，双方渔轮及他种渔船不得忽略航行或捕鱼作业中的值岗了望和习惯上的预防措施。

　附件四：　关于渔船因紧急事故寄泊和救助海难后处理办法的规定

　　依本协定第五条，双方渔船因紧急事故驶至对方指定港口寄泊和相互救助海难后的处理办法，规定如下：

　一、双方渔船，因下列紧急情况之一，无法或不及返航时，可驶至对方指定的港口停泊：
　　１．船体严重破损或机器发生严重故障，显著危及船舶的安全时。
　　２．遇到台风或恶劣天气，除紧急寄泊外，确无其他办法能躲避危险时。
　　３．船员有了急需医治的严重伤、病（不包括传染病）时。
　　４．为了护送被救助的遭难人员或船舶，必须进入对方港口时。

　二、中国方面指定日本渔船寄泊的港口为：连云港、吴淞口，每次准许寄泊的最高船数是吴淞口五十艘，连云港三十艘；日本方面指定中国渔船寄泊的港口为：长崎港、五岛列岛的玉之浦港、鹿儿岛县的山川港。

　三、双方渔船由于损坏过于严重，在完全失去航行能力而又无他船拖带至对方指定港口的情况下，可直接进入对方就近港口，但在到达后应立即报告当地有关机关。

　四、双方渔船需要到对方指定港口寄泊时，事先必须向寄泊港口的港务机关提出申请，经批准后，始得寄泊。
　　申请寄泊的方法如下：
　　１．申请寄泊的联络方法：
　　（甲）日本渔船驶至中国方面指定的港口寄泊时，可采取下列两种方法当中的一种进行联络：
　　（１）通过上海海岸电台联络：
　　①用五００千周呼叫上海海岸电台，得到该电台答复后，船台按国际通用的水上行动业务无线电通讯工作频率，即四二五、四五四、四六八、四八０千周中的任何一种发报，同时守听上海海岸电台常用工作频率四五八千周的应答，取得联系后，拍发电报。
　　②如中波波段的通讯发生困难时，向上海海岸电台联系，取得其同意后，可改用短波波段通讯，这时船台的呼叫频率应为八三五四～八三七四千周（以八三六四千周为中心）。上海海岸电台的常用工作频率为八五０二千周。
　　③在六、七、八、九、十、五个月份里，在黄海、东海上出现台风警报时，日本渔船可用二０九一千周和上海海岸电台进行联络。这时船台呼叫频率和通讯频率都是二０九一千周。
　　④上海海岸电台的呼号为ＸＳＧ。
　　⑤上海海岸电台播发通报表时间以北京时间（格林威治标准时间加八小时）为标准，每小时的第三十分钟开始。
　　⑥不能直接与上海海岸电台联络的渔船，可经其他渔船或与渔业有关的船舶代为联络。
　　（２）用国际电报联络：
　　用国际电报进行联络时，可通过日中渔业协议会或其支部直接向寄泊港口的港务机关进行联络。国际电报的电文必须采用中文或英文明码。
　　连云港港务机关的电报挂号是“连云港９６６６”，
　　吴淞口港务机关的电报挂号是“上海３９６６”。
　　（乙）中国渔船驶至日本方面指定的港口寄泊时，可采用下列三种方法中的一种进行联络：
　　（１）通过长崎海岸电台联络：
　　①用五００千周呼叫长崎海岸电台，得到该电台答复后，船台按国际通用的水上行动业务无线电通讯工作频率，即四二五、四六八、四八０千周中的任何一种发报，同时守听长崎海岸电台常用工作频率四八三千周的应答，取得联系后，拍发电报。
　　②如中波波段的通讯发生困难时，向长崎海岸电台联系，取得其同意后，可改用短波波段通讯。这时船台的呼叫频率应为八三五四～八三七四千周。长崎海岸电台的常用工作频率为八七０六千周。
　　③长崎海岸电台的呼号为ＪＯＳ。
　　④长崎海岸电台播发通报表时间以日本时间（格林威治标准时间加九小时）为标准，每偶数时的第五分钟开始。
　　（２）通过渔业无线电台联络：
　　①与长崎海岸电台联络有困难时，可与下关、户寺、福冈、长崎的渔业无线电台进行联络。这时船台的呼叫频率和通讯频率都是二０九一千周。
　　②渔业无线电台的呼号和发报时间如下：
　　下关ＪＦＫ随时
　　户寺ＪＦＮ随时
　　福冈ＪＦＯ随时
　　长崎ＪＦＲ随时
　　③不能直接与长崎海岸电台或渔业无线电台联络的渔船，可经其他渔船或与渔业有关的船舶代为联络。
　　（３）用国际电报联络：
　　用国际电报联络时，可通过中国渔业协会或其分会经由日中渔业协议会，向寄泊港口的港务机关进行联络。国际电报的电文必须采用罗马字拼写的日文明语。日中渔业协议会的电报挂号是“ＮＩＣＨＵ－ＫＹＯＧＩＫＡＩＴＯＫＹＯ”。
　　２．与双方指定的海岸电台或渔业无线电台联络时，电文用语采用英文明语，拍发电报时所用的电码符号应用国际“莫尔斯”讯号。
　　３．申请寄泊联络时，应将请求寄泊渔船的所属单位、船名、港籍、吨位、船长姓名、船员人数、寄泊港口、预定到达时间及寄泊理由报告对方。
　　４．得到寄泊允许，准备进入寄泊港口的渔船，在入港之前必须在港外锚地下锚，用信号同当地港务机关联系请求入港，经准许后，方可驶至当地港务机关指定的地点寄泊。向当地港务机关联络发信号的方法是：白天悬挂国际信号旗；夜间使用发光信号。

　五、渔船寄泊期限，仅限于台风、恶劣天气或渔船修理等必要的寄泊期间。如果当地无法修理时，寄泊渔船所属国的渔协在十天以内，应负责设法将寄泊渔船拖回本国。

　六、一方渔船在出入对方指定的寄泊港口时和寄泊期间，必须遵守下列事项：
　　１．遵守对方政府的有关法规，服从当地有关机关的指导，并接受其询问和检查。
　　２．经过对方的禁渔区和领海时，应按照驶入或驶出寄泊港口的必经航道航行，不得迂回航行。
　　３．入港后，应向寄泊港口的有关机关交验有关证件，并说明入港理由。
　　４．不准测绘、摄影、侦察和作气象、水深及其他同寄泊无关的记录。
　　５．禁止使用无线电发报机、报话机、雷达、无线电测向仪、回声测深仪、火箭信号、火焰信号、信号炮。
　　６．非经当地港务机关同意，不得在港内擅自航行和移泊。
　　７．非经对方有关机关批准，所有船员，一律不准擅自登陆。

　七、寄泊渔船如要求补充粮食、饮水、医疗用品和其他必需品时，当地渔协或其他有关团体应尽可能地予以照顾和协助。

　八、一方渔船救助了对方渔船后，应立即将被救渔船的所属单位、船名、救助时间和位置等报告本国渔协，并在现场将遇难船员和船只交给对方其他渔船，如果不可能移交时，则由双方渔协联系后，根据商量的结果，听从本国渔协的指示，进行处理。

　九、凡不属于本规定“一”、“三”的情况而驶至对方任何港口的渔船，或不遵守“六”的各项规定的渔船、得由对方国家按有关法规论处，后果由该船自己负责。

　十、实行本规定时，上海海岸电台、长崎海岸电台及渔业无线电台与对方渔船联络，应由渔船负担的电报费，由中华人民共和国邮电部上海邮电管理局和日本国际电信电话株式会社根据国际电报费结算办法进行结算；其他方面支出的经费，由双方渔协分别垫付，每年上半年的垫款在当年八月份结算；下半年的垫款在翌年二月份结算。

　附件五：　　　　关于交换渔业资料和交流技术的规定

　　依本协定第六条，双方渔协关于交换渔业资料和交流技术事项，规定如下：

　一、关于渔业资源
　　１．相互交换黄海、东海渔业资源的调查研究和统计资料。
　　２．对于试验研究机关进行的鱼类标志放流工作，应相互协助。

　二、相互交换有关捕鱼设备、技术和渔轮机器操作经验的资料。

　三、相互交换有关水产加工技术资料和加工样品。

　四、相互交换有关水产养殖的试验研究和技术经验的资料。

　五、相互进行水产科学技术人员的交流。
韩春晖 中国政法大学



关键词: 行政主体/内在结构/权责一致/权利保护
内容提要: 我国行政主体理论的反思性研究尚存局限，需要转换研究视角来关注行政主体的内在结构。我国行政主体的内在结构包含职权、名义与责任三个基本要素，它们之间分离与冲突的情形多样存在，对我国行政主体理论形成重大挑战。我国现行法制中包含的基本规则对于协调与处理三个要素之间的关系，完善行政主体理论，促进我国行政法学体系的发展具有重要意义。


引言
研究视角的转换在我国，行政主体概念是一种舶来品，它自身在理论上显得根底浅薄，这已是一个不争的事实。[1]为此，自上世纪90年代以来，许多学者对此问题进行了比较广泛而深入的研究，特别是对我国行政主体概念的界定、范围、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比较活跃，已在一定程度上达成了共识。 [2]其中，学者们普遍认同，我国行政主体责任定位存在逻辑矛盾：一方面是行政主体以外的组织或自然人承担了行政责任；另一方面是行政主体并非真正“独立”的赔偿主体。因为行政主体作为行政诉讼的被告只有形式意义，责任的真正承受者是国家。 [3]可我们又不得不承认的另一个事实是，这类反思性研究基本上是走以外国行政主体理论为坐标“按图索骥”的道路。 [4]即，对法国、德国、日本行政主体理论进行引入，与我国行政主体理论进行比较研究，发掘差异和不足之处，再以法、德、日的行政主体理论为理想模式对我国行政主体理论提出完善和构建性的思路。
相较于西方的行政主体理论，我国走的是一条逆行道。我国行政主体概念的提出，最直接的根源是来自于行政诉讼这一实践的需要，行政诉讼中被告的确认需要采用行政主体的概念。 [5]因而，我国在引入法国行政主体概念的时候，着重强调行政主体享有权力并因此独立地承担自己的责任这一内涵。即，重点输入的是“行政主体应为自己的行为负责”的理念，并由此回溯到对行政主体内部组织的研究,导致我国对行政组织研究由原来的行政学、组织学研究方法向真正的法律研究方法的转变。既然中外行政主体理论产生的原因不同（即“图”不同）、目的不同（即“骥”也不同）、价值取向也不同（即发展方向不同），又凭什么说孰优孰劣呢？
诚如有的学者所言：“我国行政主体是借用了法国行政学上概念，但有名无实。” [6]实际上，我们也不可能求其“实”。因为，国外的行政主体的确定基本上以分权为前提，而我国作为中央集权的单一制国家，还缺乏一种真正的财政分权。这一点在根本上决定了反思性研究视角的局限性。所以，我们只能先认同行政主体的独立责任不包括独立的财政责任（如国家赔偿经费的负担），而是将行政主体等同于与复议的被申请人和诉讼的被告，并在这种意义上强调行政主体的权责一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路径“自外而里”重复讨论，而是在认同目前我国行政主体责任定位的前提下，以行政主体构成要素之间的关系为中心来型构我国行政主体的内在结构，并发掘和凝练其中关系协调的基本规则，“自里而外”地来探讨我国行政主体理论的完善与重构。
一、 我国行政主体理论的内在结构
行政法学界的通论认为，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。 [7]尽管有些学者表述上稍有不同，但都强调行政权归属、以自己名义行使职权、独立承担责任三个方面，所以在实质上是基本一致的。据此三个方面为标准，我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。具体而言包括国务院，国务院的组成部门，国务院直属机构，经法律法规授权的国务院办事机构，国务院管理的国家局，地方各级人民政府，地方各级人民政府的工作部门，经法律、法规和规章授权的行政机关内部机构，法律、法规和规章授权的其他组织。由此可见，我国行政主体内在结构包含三个必备构成要素：即，职权、名义与责任（后文某些地方为了表达的简洁流畅而简称为“权”、“名”、“责”）。也就是说，要界定一个组织是否是行政主体，一般必须符合这三个要件，即权、名、责三者相统一。
然而，在实践中如何确定一个行政组织是否具有“权”、“名”、“责”却一直存在诸多的困难。就行政主体的“权”而言，它一般包括固有职权与授予职权两个方面。在目前阶段，我国行政主体固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和各级政府的“三定”方案（定职能、定机构和定编制）来确定。我国行政主体授予职权的确定依据则有一个发展变化的过程。在1999年11月最高院通过的《关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）之前一般依据法律、法规的明确规定来确定；此后则扩展到依据法律、法规和规章来确定。 [8]其中存在的问题主要有两个方面：一方面，由于我国现行行政组织法的严重缺失以及各级政府“三定”方案的非法制化，我国行政组织之间的职能重复、交叉、和冲突的情形大量存在。 [9]比如，我国有些地方政府依据“三定”方案同时设置招商局和外经贸局，两个部门关于招商引资的职能存在较大冲突。另一方面，由于授权法律、法规和规章的不明确性或执法机关的不当利益驱动，被授权的行政组织逾越其权限行使权力，形成实际行使权限与法定权限的张力。例如派出所可能超越《治安处罚法》授权的种类来行使其治安处罚权，此时该行使权力的行为究竟归属于派出所还是归属于公安局并不十分清楚。 [10]
就行政主体的“名”而言，一般是依据署名的机关来确定。 [11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通过推断来确定。例如《行政诉讼解释》第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织形式行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”对于该条的适用，该解释的起草者之一认为其前提是被委托机关以委托机关的名义行使了行政权力。 [12]既然行政机关最初的主观意思认定这是授权，在实践中一般是内设机构和派出机构自己来署名，也就不存在行政机关署名的情形，那么对于是否以委托机关的名义行使了权力就只能是依据被委托机关具体行为过程中的其他表现来推断。在实践中，这种推断很可能导致一种偏差。
就行政主体的“责”而言，应当是以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。“并非行政机构能够执行行政判决，就视为具有承担独立的法律责任能力。” [13]也就是说，行政主体的责任一般与职权相一致，有职权就有责任。在这种情形下，行政组织责任的确定会面临职权确定相同的诸多问题。与此同时，行政主体的职权与责任在实践过程中不一致的情形也普遍存在，在我国的法制中也有所体现。如《行政诉讼解释》第20条第1款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”这里的行政机关多为地方政府，其组建某一机构的依据大多为本地政府的“三定”方案，而不是法律、法规或规章，因此不具有独立的法律责任能力。可见，我国行政主体法律责任的确定排除了以非法制化的政策性文件为依据。在这种情形下，被组建的机构是否具备“责”的要素，取决于具体行使权力时该地方政府有无制定规章来授予其相应职权。
我国行政主体内在结构表
构成要素 具体含义 确定依据
职权 固有职权与授予权力（法律、法规、规章） 固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和“三定方案”；授予职权依据法律、法规和规章
名义 以自己的名义实施行政活动 一般依据署名的机关来确定；在某些特定情形下仍然需要通过推断来确定。
责任 必须能够独立承担法律责任（包括对越权承担责任：超越授权幅度与超越授权种类） 必须能够独立承担法律责任（包括对越以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。


二、 权、名、责的分离与冲突
从理论上来说，要具备行政主体资格必须同时具备权、名、责三个构成要素。但是，由于行政主体多元化的发展，数量众多的社会中介组织纷纷成为分享行政职能的主力，需要相应的法制化使之完整地具备行政主体构成要素。 [14]然而，我国转型时期的法制化进程却相对滞后，使得在我国的法制实践中不完全具备三个要素、却享有行政主体资格的情形也大量存在。针对这些情形，有的学者甚至主张对行政主体重新定义，并根据不同情形区分为“名义行政主体”、“过渡行政主体”和“实际行政主体”。 [15]本文的论证基本前提就在于认同现有行政主体理论的内涵，因此主张从其构成要素之间的关系来发掘其中的内在逻辑与基本规则。从其构成要素之间的关系来看，三者之间的不统一性主要体现为以下四种情形。
（一） 权、责与名相分离
例一：县政府（甲）合法委托该县的某一部门（乙）来行使某一职权，而乙却以自己的名义行使了该职权。
依据现行有关规定，在这种情形中，甲是行政主体，而乙不是行政主体。 [16]因为，甲与乙之间的委托关系合法成立在先，乙以自己名义行使权力的行为不能否定这一法律关系。 [17]对于甲而言，它具备了职权、责任两个要素，却与名义相分离；对于乙而言，仅仅具备了名义一个要素，也与职权、责任相分离。
（二） 权、名与责相分离
例二：市政府（甲）依据本市“三定方案”组建某一机构（乙）并赋予其一定职能，而乙的这些职能并无法律、法规或规章来授权。
依据现行有关规定，在这种情形中，甲是行政主体，而乙不是行政主体。 [18]因为，乙虽具备了职权与名义两个要素，却不具备责任这一关键要素。而我国行政主体的法律地位首先意味着其作为诉讼被告的资格问题，不具备这一资格的行政组织也就失去了作为行政主体的根本意义，因而它不是一个行政主体。对于甲而言，它仅具备责任一个要素，与职权和名义相分离；对于乙而言，它具备了职权与名义两个要素，却与责任相分离。
（三）权与名相分离
例三：工商所（甲）以自己名义对公民（乙）的违反治安的行为罚款300元。
依据现行有关规定，在这种情形下，甲不是行政主体，乙显然不是行政主体。 [19]因为甲是县级工商局的派出机构，目前还没有法律、法规或者规章授权它可以对于违反治安的行为进行处罚，这就意味着它进行治安处罚的行为属于有名无权。依据职权与责任一致的基本规则，它自然也就无相应的责任。就甲而言，它在这一具体的权力行使过程中，仅仅具备了名义这一要素，与职权和责任严重分离。
（四）权与权相冲突
例四：派出所（甲）以自己的名义对公民（乙）违反《治安管理处罚法》的行为作出罚款1000元的行政处罚。
依据现行有关规定， 在这种情形下，甲是一个行政主体，乙显然不是行政主体。 [20]因为，甲虽然具备了职权、名义和责任三个要素，但其中职权要素仍然存在不完全相统一的问题。因为派出所虽然有对治安违法行为予以罚款的权力，但其法定的罚款权限为500元以下，因此甲实际行使的职权与它享有的法定权限产生一种冲突，即构成越权。 [21]
综上可见，我国行政法制目前对权、名、责的分离与冲突采取了一种宽容的态度。也就是说，一个组织只要具备了其中三个要素的一个或者两个都可能成为行政主体，并不严格要求其三者全部具备而完全符合。但这些分离与冲突无疑对我国现行行政主体理论的建构形成了严峻的挑战，成为行政主体内在结构进一步完善过程中必须予以协调缓和的一种现实张力。
三、我国行政主体构成要素的关系协调
现行的研究似乎普遍认同，权、名、责之间的不统一性所带来的现实张力已经很难在行政主体的内在结构中予以协调。因此，有的学者主张应当割断行政主体与行政诉讼被告之间的密切关联性，重回“保证行政组织的统一性和连续性”这一根本目标来对行政主体进行重新定义。 [22]笔者认为，在我国分权体制尚未真正建立之前，行政主体资格与行政诉讼被告资格的截然独立实际上意味着行政主体理论在我国的全面破产。事实上，我国现行法制与实践中已经包含了许多协调行政主体内在要素之间关系的基本规则。这些规则使得我国行政主体理论不断地包容并化解其内在的冲突与张力，使得我国行政主体的理论内涵随着我国法治实践的发展而生生不息。具体来看，我国的行政法制构建与实践中已经包含如下三个基本规则：
（一）以权责一致为一般解释规则
在前文例二中，如果乙行使的职权获得了地方政府规章的授权，而非依据“三定方案”，则认为其具有了独立的责任能力，自然是行政主体。在这种情形下，并不需要规章中明确规定其具备法律责任。因为，在通过法制化的方式取得授予职权的情形下，我国现行的有关规定实际上已经蕴涵着一个基本规则：即，权责一致。
如《行政诉讼解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”在这一规定中，上级行政机关和下级行政机关都享有法定的职权，也就都具有独立的责任，此时谁来承担相应的责任就完全取决于第三个要素“名义”。在这一立法中，职权与责任这两个要素都没有明示，实际上也没有必要在条文中明示。因为作为一类行政主体的“行政机关”这一概念就已经包含了权责一致的内在逻辑。这是我国行政主体理论自产生之初就潜含着的根本规则，也是在法制实践中当权、名、责三者关系不明朗时应当首先适用的解释规则。
（二）以责>权>名为冲突协调规则
在前文例一与例二中，例一中的甲（有权有责）与例二中的乙（有权有名）都具备了三个要素中的两个要素。但依我国现行的有关规定，前者为行政主体，后者不是行政主体。可见，在责任与名义相分离或冲突时，责任比名义更为重要。而在前文例二与例三中，例二中的甲（无权无名却有责）只具备一个要素，例三中的甲（有名无权）也只具备一个要素。但是，依据现行的有关规定，前者为行政主体，后者则不是行政主体。可见，在职权与名义相分离或冲突时，职权比名义更重要。同时，从例二甲的情形中还可发现，即便只具备责任一个要素，也可能成为行政主体。可见，责任是三个要素中最为重要的要素。因此，依据逻辑，可以将权、名、责三者的制度功能予以排序：即，责>权>名。
这一规则在我国目前行政组织法严重缺位的现实条件下具有非常重要的意义。它有利于避免由于职权法定化的缺失或不明导致许多行政组织因而逃避相应法律责任，更加有利于避免行政组织因“虚假名义”或“他人名义”而逃避法律责任。
（三）以最大化权利救济为补充适用规则
在前文例三中，工商所（甲）仅仅具备名义一个要素，依据现行的有关规定它不是行政主体。但是，如果出现这种极端的情形后，公民（乙）只能以主张行政行为无效或违法为由向法院提起诉讼，此时不能以工商所（甲）为被告，而以县级工商局或县级公安局为被告都不合理，又再无其他可供选择的组织作为被告。另外，我国还有一些事业单位也不完全满足行政主体的三个要素。比如证券监督委员会，它们享有法定的职权、也能够以自己的名义行使权力，却因为事业单位的属性不能独立承担法律责任。 [23]在这些情形下，公民的权利救济走入了困境，“有侵害却无救济”。此时，尽管它不完全具备三个要素，也应当在法制建构中赋予其一种行政主体资格。
这一规则对于协调我国行政主体与行政诉讼被告之间的关系，促进公民权利包含具有非常重要意义。它避免了行政主体范围的自闭性与行政诉讼被告范围扩大化趋势之间的紧张关系导致该理论的全面解体，避免了学术研究与法制建设成本的重新投入。